近期，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《征求意見稿》”)已結(jié)束意見征求，法規(guī)有望年內(nèi)出臺。《征求意見稿》是我國首次在國家層面對無人機的規(guī)范和管理作出部署。《征求意見稿》在尊重我國空域未開放的實際情況下，對滿足一定監(jiān)管要求的無人機合理開放了120米以下的空域，破除了“黑飛”的誤解，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和無人機愛好者來說是一大利好。
無人機(Unmanned Aerial Vehicle)是指沒有機載駕駛員操縱，而在外部空間進行控制的航空器。隨著無人機研發(fā)技術(shù)逐漸成熟，生產(chǎn)成本大幅降低，無人機在各個領域得到了廣泛的應用，除軍事用途外，還包括農(nóng)業(yè)植保、電力巡檢、警用執(zhí)法、地質(zhì)勘探、環(huán)境監(jiān)測、森林防火以及影視航拍等民用領域，且其適用領域還在迅速拓展。
與此同時，無人機在推廣和使用過程中，也出現(xiàn)了一系列的安全隱患和監(jiān)管漏洞，比如誤闖禁飛區(qū)、小區(qū)飛行干擾休息等，這類現(xiàn)象對公共安全和個人權(quán)益造成一定影響，并不斷有聲音呼吁制定對無人機的專項管理條例。
無人機是近年迅速興起的新型科技產(chǎn)品，各地相關部門在監(jiān)管過程中往往缺少有效的法律依據(jù)和監(jiān)管措施?！墩髑笠庖姼濉贩e極回應社會關切，主動適應無人機行業(yè)發(fā)展的新形勢，充分借鑒國外管理的成功經(jīng)驗，亮點頗多，最突出的亮點有以下幾個方面：
第一，《征求意見稿》貫徹了國務院“放、管、服”改革的理念?！墩髑笠庖姼濉钒凑辗旨壏诸惞芾淼霓k法，將無人機分為兩級三類五型。一方面，對風險高的無人機，采取嚴格管理的方式，保障飛行安全;另一方面對風險小的無人機，根據(jù)具體類型完全放開或者簡化管理措施，方便企業(yè)和群眾使用。此外，《征求意見稿》突破現(xiàn)行“所有飛行必須預先提出申請，經(jīng)批準后方可實施”的規(guī)定，取消了微型無人機在禁止飛行空域外飛行的申請程序，簡化了輕型無人機的申請程序，縮短了緊急任務飛行申請的時間間隔。這些規(guī)定將極大的方便企業(yè)和群眾的生產(chǎn)和生活，為今后無人機行業(yè)的健康發(fā)展提供了重要的政策支持。
第二，《征求意見稿》體現(xiàn)了多維、開放、立體的監(jiān)管思路?！墩髑笠庖姼濉吩趯o人機的監(jiān)督管理上，從生產(chǎn)、銷售、使用各個環(huán)節(jié)均作出了明確細致的要求，改變了以往各部門監(jiān)管過程中權(quán)責不清的問題。比如，《征求意見稿》規(guī)定國家統(tǒng)籌建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機綜合監(jiān)管平臺，民用無人機飛行動態(tài)信息與公安機關共享，這一規(guī)定防止了監(jiān)管過程的冗雜，可以顯著提升監(jiān)管效率。此外，《征求意見稿》提出飛行空域和計劃的審批情況應當接受社會和用戶監(jiān)督，可以充分發(fā)揮社會和個人在無人機監(jiān)管中的作用。
第三，《征求意見稿》照顧了特殊行業(yè)的需求，滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際需要。目前，無人機在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮的作用越來越明顯，且由于其飛行高度低，飛行速度慢，安全風險低，但作業(yè)效率高，作業(yè)面積廣，在一些農(nóng)田、牧場等人口稀少地帶，無人機成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力?！墩髑笠庖姼濉穼Ψ蠗l件的植保無人機給予了特殊政策，包括配置特許空域、免予計劃申請等，這些規(guī)定可以避免未來條例在適用過程中與社會生產(chǎn)實際相互沖突的狀況，有利于法律在執(zhí)行中的權(quán)威性和針對性。
目前，《征求意見稿》剛剛結(jié)束意見征求，距離法規(guī)的正式出臺還需一定的時間。法規(guī)出臺后，在執(zhí)行中還需要各地政府配合上位法制定相應的實施細則。我們期待著各地在未來推出既符合上位法“開放、服務”精神，又符合地方實際的管理規(guī)定，為無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展保駕護航。
(作者：朱乾乾 中國政法大學博士研究生)
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