處置非法集資征求意見，或成史上最嚴標(biāo)準

近年來，非法集資、電信詐騙案件頻發(fā)，借著金融創(chuàng)新的風(fēng)潮，近兩年里非法集資呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，花樣翻新，迷惑性強。8月24日，國務(wù)院法制辦公室在其官網(wǎng)發(fā)布關(guān)于《處置非法集資條例（征求意見稿）》（下文簡稱征求意見稿）公開征求意見的通知，就中國銀監(jiān)會起草的《處置非法集資條例（征求意見稿）》向社會征求意見，意見提交的截止時間為2017年9月24日。

明確非法集資概念

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，最近幾年非法集資活動愈演愈烈，僅在2015年和2016年，非法吸收公眾存款案件和集資詐騙案件的立案數(shù)量都超過6000件。不僅如此，在非法集資案件的偵辦過程中，也不斷涌現(xiàn)出新的問題，尤其是對參與集資人在案發(fā)后的處置問題更是實踐中的難點，在這樣的背景下，《處置非法集資條例》的出臺迫在眉睫。

《征求意見稿》第二條指出“本條例所稱非法集資，是指未經(jīng)依法許可或者違反國家有關(guān)規(guī)定，向不特定對象或者超過規(guī)定人數(shù)的特定對象籌集資金，并承諾還本付息或者給付回報的行為。金融管理法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！笔状蚊鞔_了非法集資的概念，改變了《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》第四條以及《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中第一段列舉的規(guī)定，但是“違反國家有關(guān)規(guī)定”的指向仍過于寬泛。

非法集資參與人自行擔(dān)責(zé)

此次征求意見稿第四條引起了輿論的廣泛關(guān)注，該條款明確指出:本條例所稱非法集資參與人，是指為非法集資投入資金的單位和個人。非法集資參與人應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)因參與非法集資受到的損失。

非法集資行為固然可惡，需要依法依規(guī)予以嚴厲打擊，但是一個巴掌拍不響，如果沒有其他參與人的"投資"，非法集資是難以得逞的，起碼不會形成一定的規(guī)模。從這一意義上講，明確非法集資參與人應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)因參與非法集資受到的損失，不僅很有必要，更有利于遏制非法集資。參與非法集資，本身就是一種不受法律保護的非法行為，因此受到的損失理應(yīng)自行承擔(dān)。其次，這樣的明確規(guī)定對集資人合法性、集資對象特征、資金償還及回報承諾等方面明確非法集資的定義，有助于鑒別非法集資行為，為打破“剛性兌付”奠定了良好基礎(chǔ)。對于自擔(dān)損失和資金清退的規(guī)定，則有助于投資人在投資時更注重對項目真?zhèn)蔚蔫b別，提高風(fēng)險防范意識，真正做到自負其責(zé)。

明確處置非法集資職責(zé)分工

《征求意見稿》將處置非法集資由過去政府少數(shù)部門“單槍匹馬”治理模式轉(zhuǎn)變到了政府所有職能部門“齊抓共管”的治理模式，這是監(jiān)管制度設(shè)計的歷史性進步。如第5條明確規(guī)定省級人民政府全面負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)處置非法集資工作；縣級以上地方人民政府確定的處置非法集資職能部門履行非法集資預(yù)防監(jiān)測、行政調(diào)查處理和行政處罰等職責(zé)；其他部門按照職責(zé)分工配合做好處置非法集資相關(guān)工作。這一調(diào)動政府全部行政力量依法參與的執(zhí)法格局是過去制定的法律規(guī)范性文件所沒有的。

中央與地方的預(yù)防監(jiān)督網(wǎng)

之前對于非法集資的規(guī)制，主要仰賴最高院、最高檢和公安部等司法機關(guān)。他們都先后針對涉嫌刑事犯罪的非法集資，出臺了大量的指導(dǎo)意見、司法解釋或者辦案手冊。主要在非法集資的罪名認定和量刑標(biāo)準方面，做了比較詳細的解釋，也形成了比較完善的司法處置體系。但這仍然屬于事后管理階段，如何做到事前監(jiān)控防范仍然需要全面協(xié)調(diào)。尤其從行政法規(guī)層面缺乏總體規(guī)范。

《征求意見稿》第六條規(guī)定國務(wù)院建立處置非法集資部際聯(lián)席會議，負責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促聯(lián)席會議成員單位和省、自治區(qū)、直轄市人民政府開展處置非法集資工作。這里可看出，中央政府實際上已將處置非法集資的最大裁量權(quán)交給了地方政府，有利消除過去地方政府“事不關(guān)己，高高掛起”的敷衍塞責(zé)心態(tài)，將徹底結(jié)束過去中央政府與地方政府在處置非法集資上“兩張皮”、扯不清的混亂無序局面，讓地方政府認真擔(dān)負起監(jiān)管非法集資的責(zé)任。

多種手段遏制非法集資

《征求意見稿》第21條和第22條，將行政部門對非法集資的行為處置權(quán)力進行了明確規(guī)定，有利于在處置非法集資上依法行政，有效打擊非法集資蔓延。明確了行政處罰與刑事打擊相結(jié)合的手段，將推動處置非法集資的靈活性與針對性，既能對非法集資數(shù)額不大、情節(jié)不嚴重的予以悔過自新的機會，起到“打擊少數(shù)、教育多數(shù)”的非法集資處置目標(biāo)，且能立足“防打結(jié)合，打小打早”，達到“懲前毖后、治病救人”的目的，將各種非法集資活動消滅在萌芽狀態(tài)，避免“馬后炮”導(dǎo)致的于事無補現(xiàn)象再發(fā)生，以免給民眾造成巨大的損失而影響社會穩(wěn)定。

《征求意見稿》中的第23條、24條、25條、26條規(guī)定非法集資金不大，沒有產(chǎn)生不良社會后果的首先對非法集資金額進行清退，其次對相關(guān)參與人員進行依法教育和行政處罰；對涉嫌犯罪的27條規(guī)定移交公安司法機關(guān)予以查處；對承擔(dān)的法律責(zé)任則分單位和個人發(fā)起的非法集資分別給予罰款或幾倍罰金，根據(jù)情節(jié)輕重可禁止其一定期限直至終身擔(dān)任公司、企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員或者其他組織的高級管理人員；33條、34條對于涉嫌違法犯罪的非法集資活動發(fā)起人或參與非法集資的國家機關(guān)工作，依法追究刑事責(zé)任。如此，可對非法集資活動起到高壓打擊態(tài)勢，讓一切參與非法集資企圖的企業(yè)（個人）打消念頭。

總體來看，此次《征求意見稿》涉及非法集資違法行為的認定、預(yù)防監(jiān)測、行政調(diào)查、行政處理、法律責(zé)任等問題，彌補了之前金融領(lǐng)域違法與犯罪界限不清晰，動輒采取刑事立案“強硬手段”的問題，在合法行為與犯罪行為之間，明確了緩沖地帶“行政違法及處置”，值得肯定。?

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