城市停車難與亂:占道停車費仍是一筆糊涂賬

近日，多個城市行動顯示：路邊停車費要漲價了?！?017年北京市緩解交通擁堵行動計劃》今年3月發(fā)布，明確11月前將完善差別化停車收費政策，“適當提高中心城路側(cè)停車收費價格”；3月25日，《上海市道路交通管理條例》實施，明確要“通過價格杠桿壓縮道路停車資源”來挖掘已有停車資源。

“路邊停車位、劃線就收費”已經(jīng)成為停車常識，政府有關(guān)部門“漲價治堵治亂”的意圖也非常明顯。但回歸初衷，路邊劃線停車位占據(jù)城市公共道路資源，它的法律性質(zhì)如何定義，收費是否合法合理？它在城市停車規(guī)劃中扮演的角色，能否起到疏解停車亂象的作用？在各地陸續(xù)立法解決停車難題之際，本報采訪專家學者，試圖厘清上述問題。

占用公共空間，收費是否于法有據(jù)

記者走訪北京主城區(qū)的多個道路兩側(cè)停車區(qū)域，發(fā)現(xiàn)路邊劃線停車位一條路配一個藍色停車標牌，稱“占道停車場”，標有編號、經(jīng)營單位、數(shù)量、收費標準以及服務(wù)監(jiān)督、行業(yè)主管部門電話。不同城區(qū)的收費標準按環(huán)數(shù)區(qū)分，已經(jīng)形成較為完整、有序的收費系統(tǒng)。

城市道路本為通行，能否劃定停車位？記者翻閱道路交通安全法，其中規(guī)定：在城市道路范圍內(nèi)，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關(guān)部門可以施劃停車泊位。這為各地劃定路邊停車位提供了法律依據(jù)。

但劃線車位不等于就要收費，城市道路是公共資源，在車主繳納燃油稅、車船使用稅后，這種收費是否有法律層面上的授權(quán)？記者查閱了價格法、《中央定價目錄》以及各省市自治區(qū)定價目錄，發(fā)現(xiàn)除北京、浙江等少數(shù)地方明確“占道停車”的條目外，其他省份多以“具有自然壟斷或公益性經(jīng)營特征的機動車停放服務(wù)”一帶而過，對于臨時占道停車位的屬性規(guī)定不明。而各地政府出臺的機動車停車管理辦法中，則基本明確道路停車泊位作為臨時停車場可以在規(guī)定時段收費。

“根據(jù)物權(quán)法，公共道路所有權(quán)歸屬國家。臨時占道停車應(yīng)視為公益性經(jīng)營，對其收費符合行政性收費的效率原則。”中國政法大學教授李顯冬在接受本報記者采訪時表示，行政機關(guān)要以公權(quán)力來考量收費與否及收取方式，并且行政決策要通過聽證等程序，全面論證其必要性、可行性。

東南大學法學院副教授、交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松告訴記者，根據(jù)立法法修正案，地方立法權(quán)側(cè)重于城市管理，停車服務(wù)應(yīng)視為城市管理的一部分。許多省市出臺的地方性法規(guī)可以作為收費依據(jù)，以資源占用補償費等作為行政事業(yè)性收費名目。

這一觀點也得到中國青年政治學院副教授、中國民法學研究會秘書長助理王雷的認可?！俺鞘械缆凡⒎菬o主資源，不能適用‘先到先得’規(guī)則。政府有關(guān)部門或者其委托的企業(yè)對占用公共資源設(shè)置的城市道路劃線停車泊位收取一定的補償費用，對提高停車位資源配置和利用率、引導(dǎo)市民減少不必要的機動車出行、保障交通秩序暢通和停車有序等具有重要意義。”王雷說。

“公共資源的使用是否應(yīng)當付費，要看公共資源的供應(yīng)量及使用是否會影響他人對公共資源的使用?！北本┦新蓭焻f(xié)會交通管理與運輸法律專業(yè)委員會主任張金澎向本報記者介紹，現(xiàn)在城市道路是稀缺資源，若放任自由使用將影響他人，政府有責任對公共資源的使用進行許可使用，利用收費的杠桿調(diào)節(jié)保證公共資源發(fā)揮最大效能。

城市停車管理的實踐也驗證了收費的合理性。武漢市曾于2015年9月暫停城市道路停車行政事業(yè)性收費，但很快引發(fā)私占泊位、久停不走等問題，于是一年后重啟了對道路停車收費。目前，各地均傾向于利用價格杠桿化解停車難矛盾，以“核心區(qū)高于普通區(qū)”“路內(nèi)高于路外”為原則實施差別化收費。

公共資源上的“特許經(jīng)營”，不應(yīng)是筆糊涂賬

目前，北京、上海、廣州、濟南等多個城市正在試行路邊停車電子收費。未來全面推開后，備受市民詬病的山寨停車位、人為收費等淺層次的收費亂象將會極大緩解。但不容忽視的是，臨時占道停車位的收費問題不止于此：一個城市到底能收費多少、去向何處，現(xiàn)在仍是一筆糊涂賬。

記者查閱了北京市交通委員會管理運輸局發(fā)布的最新停車場備案匯總明細，北京現(xiàn)有臨時占道停車位3.9萬余個。按照北京規(guī)定的三類地區(qū)計費標準，保守估計一年收費規(guī)模達15億元。

這15億元收入去向何處？據(jù)《北京市城六區(qū)占道停車特許經(jīng)營辦法》，停車管理企業(yè)依法取得政府有關(guān)部門授予的特許經(jīng)營權(quán)后，需向政府有關(guān)部門繳納占道停車特許經(jīng)營權(quán)使用費。即，向政府有關(guān)部門繳納特許經(jīng)營使用費后，剩下的將進入企業(yè)腰包。

按照2015年國家發(fā)改委、住建部、交通運輸部下發(fā)的《關(guān)于進一步完善機動車停放服務(wù)收費政策的指導(dǎo)意見》，停車泊位收取的城市占道費、經(jīng)營權(quán)有償使用費等應(yīng)公開，也要引導(dǎo)公益性停車服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營者公布收入、資金使用等信息。但至今，北京僅于2010年、2011年公布了收取的2110萬元、3372萬元占道費用，自此再未對外公開，企業(yè)經(jīng)營收支情況更是無從得知。

“收的是臨時性占道停車費，是用來解決停車難與亂的經(jīng)濟手段，不能以營利為目的。”李顯冬表示，現(xiàn)實中，政府有關(guān)部門將收費管理權(quán)力發(fā)包給企業(yè)，企業(yè)再承包給個人，收費過程難免有不公平不公開之處，甚至有議價空間。如果車主按收費標準交錢，臨時性泊車可變?yōu)殚L久甚至是永久性停車，有將公共資源淪為經(jīng)營性場所，侵占社會公共利益之嫌。這項收費的標準、收支、管理、使用情況涉及公民的切身利益，屬于需要社會公眾廣泛知曉或者參與的事項，應(yīng)當由相應(yīng)行政機關(guān)主動公開。

王雷介紹，根據(jù)我國價格法規(guī)定，城市道路劃線停車泊位收費標準作為關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)、公益性服務(wù)，價格應(yīng)當建立聽證會制度。收費也應(yīng)?？顚Ｓ糜诘缆坊蛲＼噲鼋ㄔO(shè)，通過國家所有權(quán)有償使用制度實現(xiàn)對公共資源的全民所有、全民共享，而不是納入城建資金統(tǒng)一使用乃至另作他用。

“停車管理作為城市管理的一部分，不能一收費了之。占道泊車位占用的是公共資源，其收費與其他自有停車場有本質(zhì)區(qū)別。收費用途也應(yīng)區(qū)別于市場停車資源的營利經(jīng)營，應(yīng)將該部分收費用于擴大城市公共停車場的建設(shè)?！睆埥鹋毂硎?，在公共資源上的“特許經(jīng)營”，受到特許的收費主體權(quán)限在哪，每年收入多少停車費，巨額的占道停車費有沒有“取之于民用之于民”？這些都應(yīng)該接受公眾的監(jiān)督。

占道停車位“臨時身份”何時能轉(zhuǎn)正

設(shè)立臨時占道停車位的初衷，正是因為城市停車位缺口越來越大，機動車違章停車造成交通秩序混亂，為緩解停車難題，一些道路允許臨時停車。

記者查閱各地停車管理辦法，均提及“構(gòu)建以配建停車場為主、專業(yè)停車場為輔、臨時占道停車為補充的城市公共停車格局”?？梢?，在停車管理規(guī)劃中，占道停車位并非長久固定的停車位，其臨時性、補充性的屬性不應(yīng)被忽視。

“道路的通行權(quán)應(yīng)高于停車權(quán)。占道停車位本身占據(jù)城市道路，所以它必須是臨時性的。但現(xiàn)在，立法中還缺乏對其‘臨時性’身份的明確?！鳖櫞笏蓮娬{(diào)，目前調(diào)節(jié)停車需求還以價格機制為主導(dǎo)，通過提高路內(nèi)停車價格引導(dǎo)市民向公共停車場傾斜。“但從長遠看，應(yīng)由法律機制調(diào)節(jié)，例如立法中嚴格規(guī)定占道停車位的停車時長，甚至一些路段禁停，確保不變成固定停車場?！?/p>

張金澎持有相同觀點。他認為，政府有關(guān)部門有責任分析停車管理狀態(tài)，利用科技的發(fā)展及互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，減少白天對路邊停車泊位的占用，變靜態(tài)停車為動態(tài)停車?！案匾氖牵雠_相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵、引導(dǎo)有資格的企業(yè)投資建設(shè)符合中國實際的現(xiàn)代化停車場及管理系統(tǒng)，逐步減少直至取消城市道路停車泊位，還道路于通行的本身功能?！?/p>

針對城市停車格局的完善，多地已經(jīng)出臺或者準備出臺地方立法，來解決停車場的規(guī)劃建設(shè)問題。北京也將停車立法納入2017年立法計劃中。而國家層面的停車專項法規(guī)有1988年頒布的《停車場建設(shè)和管理暫行規(guī)定》《停車場規(guī)劃設(shè)計規(guī)則》，2011年修訂的道路交通安全法，也對停車場規(guī)劃、建設(shè)作出了規(guī)定。但顯然，對于發(fā)展迅猛的城市停車需求，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)“捉襟見肘”。同時，停車管理因為涉及部門過多，往往各行其是，系統(tǒng)分割，導(dǎo)致國家層面的停車立法長期空缺。

“城市公共用地整體規(guī)劃須考慮最大多數(shù)人的最大利益，并非一個部門、一個文件可以解決，因此國家必須在立法上予以通盤考慮，既將自然資源的使用放入市場中進行配置，也要明確資源使用的權(quán)限權(quán)責，謹防公共資源被濫用?！崩铒@冬建議，從整個國家層面制定有關(guān)城市停車的法律法規(guī)，指導(dǎo)地方立法和執(zhí)法，制定統(tǒng)一的停車行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和管理辦法。

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