證券法下月提請審議 加大違規(guī)處罰力度

文丨證券時報 程丹

3月22日訊，《證券法》修訂草案將在下月提請全國人大常委會審議，記者從權威人士處了解到，下月召開的是十二屆全國人大常委會第二十七次會議，會議具體召開時間未最終確定，但從當前準確情況來看應在中下旬，屆時常委會將審議多項重要議題，《證券法》修訂草案便在其中。

從釋放的多個信息來看，此次上會的《證券法》修訂草案與兩年前“一讀”版本有較大修改，或不再涉及新股發(fā)行注冊制相關內(nèi)容，同時，或更加完善了市場的基礎性制度建設，豐富了多層次股權市場的內(nèi)涵，強化了投資者保護，為混業(yè)經(jīng)營下的金融監(jiān)管體制改革留下制度空間，以及加大對資本市場違法違規(guī)的打擊處罰力度。

證券法的修訂之路

早在2013年就被列入立法計劃的《證券法》，3年多來的修法之路可謂艱辛。2015年4月21日，《證券法》修訂草案在十二屆全國人大常委會第十四次會議上首次亮相，該修訂草案明確了股票發(fā)行注冊制，確定了多層次資本市場體系的法律規(guī)則，健全了上市公司收購制度等，當市場期待“一讀”之后的公開征求意見稿時，2015年6月末的股市震蕩，讓立法前景變得不再明朗，《證券法》的修訂安排向后推遲。2016年3月份，全國人大2016年的立法計劃中，《證券法》修訂再次被列入其中，隨后也明確將在12月份上會審議《證券法》修訂草案，《證券法》修訂終于有了較為明確的時間表，不料，《證券法》修訂卻“爽約”。

多次“爽約”的背后，是證券法起草組的多次立法調(diào)研，知情人士表示，當前證券法的許多內(nèi)容已經(jīng)難以完全適應證券市場發(fā)展的新形勢，不僅證券發(fā)行管制過多過嚴，直接融資比重過低，而且證券跨境發(fā)行和交易活動缺乏必要的制度安排，不能適應市場創(chuàng)新發(fā)展和打擊非法證券活動的需要。特別是2015年年中的股災，暴露出監(jiān)管和法律方面的諸多漏洞，需要全盤考量，在充分研究論證的基礎上對《證券法》進行修訂。

所以，在總結(jié)證券法實施情況的基礎上，證券法起草組參考借鑒境外證券立法經(jīng)驗，先后赴各地開展調(diào)研，此次擬遞交的新版《證券法》修訂草案更加全面、更為完整。

有分析稱，因改動較大，此次上會的新版本更像是“一讀”，所以沒有依從慣例在“一讀”和“二讀”之間向市場公開修訂草案的征求意見稿。

一般來說，法律修訂需經(jīng)過“三讀”，即三次人大常委會審議通過后正式發(fā)布實施，而全國人大常委會會議每兩個月舉行一次，目前可以確定的是，證券法新版修訂草案的“一讀”召開時間為4月，若不出意外，一審之后，全國人大應公開經(jīng)過完善的《證券法》修訂草案征求意見稿，在向社會公眾征集意見一個月后，適時安排二次審議工作。除4月外，年內(nèi)還會召開4次全國人大常委會會議，完全可以覆蓋修訂草案的“二讀”和“三讀”，從時間安排來看，年內(nèi)正式出臺《證券法》的概率較大。

不過，從立法機關審慎修訂《證券法》的思路和過往來看，一切皆有變數(shù)，還需等待全國人大2017年的立法計劃才能明朗。

哪些將出現(xiàn)在證券法中

此前一讀的《證券法》修訂草案中共列入了16章338條，其中新增122條、修改185條、刪除22條，其中一項重要內(nèi)容就是明確股票發(fā)行注冊制，市場曾希望在這一輪《證券法》的修訂中為新股發(fā)行注冊制掃清法律障礙，不過，根據(jù)證監(jiān)會最新監(jiān)管精神和立法人士的表述，新的修訂草案中或沒有相關內(nèi)容。

證監(jiān)會主席劉士余在全國證券期貨監(jiān)管工作會議表示，注冊制是監(jiān)管的方向性要求，不是監(jiān)管目標，注冊制與行政核準制并非絕對對立，無論什么制度，核心都是保證上市公司的質(zhì)量。“注冊制既不要理想化，也不要神秘化，為了注冊制而修改《證券法》的提法不對，是對修法的誤解，修訂《證券法》要總結(jié)資本市場監(jiān)管經(jīng)驗，根據(jù)最新市場形勢，修訂補充落后條款。”

“對于注冊制在二審中怎么寫，沒有把握。”全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈在“兩會”時也表示，市場沒必要對注冊制那么害怕，無論是核準制還是注冊制，核心是讓上市公司全面準確及時披露信息，中介機構(gòu)對信息披露負責。

與此同時，完善市場基礎性制度建設，豐富多層次股權市場內(nèi)涵，強化投資者保護，為混業(yè)經(jīng)營下的金融監(jiān)管體制改革留下制度空間，以及加大對資本市場違法違規(guī)的打擊處罰力度，這是市場呼吁并期待的修改內(nèi)容，或?qū)⒋蟾怕食霈F(xiàn)在《證券法》修訂草案中。

其中，就多層次股權市場的內(nèi)涵，或建立多層次信息披露制度，為證券交易所以外的交易場所提高制度規(guī)定;在投資者保護方面，或設立投資者適當性管理制度，增加發(fā)行人、控股股東、實際控制人等主題的公開承諾履行制度，增加現(xiàn)金分紅制度，增加股東大會最低持股比例，完善了股東派生訴訟和代表人訴訟制度，規(guī)定投資者保護機構(gòu)可以擔任訴訟代表人等。

中國人民大學教授劉俊海表示，近幾年來，上市公司財務造假、大股東占用上市公司資源等問題時有出現(xiàn)，忽視損害了中小投資者的利益，有了代表人訴訟制度，投資者保護機構(gòu)就可以為了投資者的利益而集合多個投資者提起訴訟，要求侵害投資者權益的企業(yè)賠償損失。

值得注意的是，現(xiàn)行《證券法》對于違法違規(guī)處罰過少屢屢被市場詬病，進一步明確各種違法違規(guī)行為界定的標準，提高處罰力度，已成為共識，所以修改法條成為可能，劉俊海建議，要按照重典治亂、猛藥去疴的原則，促進資本市場誠信化、法治化。建議創(chuàng)新資本市場監(jiān)管體制，推動監(jiān)管轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管、信用監(jiān)管、精準監(jiān)管、法治監(jiān)管、透明監(jiān)管、民本監(jiān)管;完善民事責任與行政處罰制度，提高違法成本，歸零違法收益，確保違法成本高于違法收益。

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