蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新政務(wù)預(yù)算管理 率先實(shí)施軟件成本度量規(guī)范

【導(dǎo)語：2019年7月1日，國家標(biāo)準(zhǔn)《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T 36964-2018）開始正式實(shí)施。早在2017年，蘇州工業(yè)園區(qū)就已經(jīng)開展軟件開發(fā)成本度量工作，當(dāng)屬國內(nèi)首個(gè)“吃螃蟹”的政府機(jī)構(gòu)。經(jīng)過兩年的不斷探索、調(diào)研和驗(yàn)證，截止目前，園區(qū)已經(jīng)初步形成了一套具有園區(qū)特色的成本度量體系，在政務(wù)信息化資金的精細(xì)化管理方面又邁出了領(lǐng)先一步。】

圖為：《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)全文公開系統(tǒng)截圖

2018年12月28日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布2018年第17號中國國家標(biāo)準(zhǔn)公告，批準(zhǔn)《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布，標(biāo)準(zhǔn)號為GB/T 36964-2018，并于2019年7月1日正式實(shí)施。

據(jù)了解，《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》中的成本度量方法主要應(yīng)用在金融機(jī)構(gòu)和大型軟件開發(fā)企業(yè)。目前，基于歷史數(shù)據(jù)及估算模型的量化軟件成本度量規(guī)范的發(fā)布，越來越多的用戶單位開始嘗試依據(jù)行業(yè)、國家標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn)數(shù)據(jù)對軟件開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行成本評估及管理。

在政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，蘇州工業(yè)園區(qū)是國內(nèi)首個(gè)率先開始實(shí)施《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)的地方政府機(jī)構(gòu)。2017年，園區(qū)已經(jīng)在探索、開展政務(wù)信息化軟件開發(fā)成本度量工作。截止目前，該創(chuàng)新舉措經(jīng)過不斷論證及優(yōu)化，園區(qū)已經(jīng)初步形成了一套具有園區(qū)特色的軟件開發(fā)成本度量體系。在該體系的支撐下，園區(qū)已經(jīng)評估了60多個(gè)信息化項(xiàng)目，同時(shí)重新梳理、規(guī)范了信息化資金管理流程，在財(cái)政資金地精細(xì)化管理、政務(wù)信息化體系地打造及健康發(fā)展等方面取得現(xiàn)實(shí)效果。

長路漫漫 園區(qū)率先出發(fā)

追溯到2年前，為促進(jìn)政務(wù)信息化的管理水平，提高資金使用效益，園區(qū)需要對在建信息化項(xiàng)目進(jìn)行費(fèi)用評估，對新立項(xiàng)信息化項(xiàng)目提出預(yù)算建議。此時(shí)，園區(qū)就不得不直面“軟件造價(jià)”這個(gè)遺留難題。為此，2017年，園區(qū)開始了為期一年多的大量案頭研究、問題探討、走訪調(diào)研、實(shí)證演練以及迭代優(yōu)化，開始向軟件成本度量的道路上摸索前進(jìn)。

蘇州工業(yè)園區(qū)是全國首個(gè)開展開放創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)域。正是園區(qū)骨子里面的創(chuàng)新基因，人們也就不難理解：園區(qū)是軟件開發(fā)成本度量的先鋒者。但不免有所疑問：園區(qū)為何要在國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的前兩年，就開始著手布局軟件開發(fā)成本度量工作呢？

對此，園區(qū)信息化辦主任、科技和信息化局局長許文清表示：主要還是軟件造價(jià)的問題，需要提高信息化預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性和合理性。

當(dāng)然，遇到軟件造價(jià)問題的不僅僅是園區(qū)。當(dāng)前，在政務(wù)信息化預(yù)算、招標(biāo)、結(jié)算等活動(dòng)中，軟件開發(fā)過程“燈下黑”、“黑盒子”，是國內(nèi)政務(wù)信息化的普遍現(xiàn)象。 “IT投資黑洞”、“IT項(xiàng)目泥潭”也時(shí)有出現(xiàn)，成為政務(wù)信息化資金管理、項(xiàng)目管理和績效評價(jià)部門的公認(rèn)的老大難問題。

在政務(wù)信息化項(xiàng)目資金管理中，為避免預(yù)算金額憑經(jīng)驗(yàn)拍腦袋、專家評審會(huì)流于形式等問題，實(shí)現(xiàn)軟件成本評估和管理的規(guī)范化和專業(yè)化，2017年，園區(qū)正式啟動(dòng)了軟件工程費(fèi)用度量工作。

上下求索 園區(qū)摸著石頭過河

創(chuàng)新的道路上永遠(yuǎn)是荊棘密布。據(jù)園區(qū)介紹，在充分細(xì)致調(diào)研國內(nèi)外標(biāo)桿的科學(xué)預(yù)算的基礎(chǔ)上，經(jīng)過一年多的實(shí)戰(zhàn)演練及反復(fù)驗(yàn)證和優(yōu)化，園區(qū)信息化辦聯(lián)合第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)正逐步創(chuàng)新性地探索出一套具有園區(qū)特色的軟件工程費(fèi)用評估方法和體系。

該體系旨在面向交付價(jià)值對軟件開發(fā)進(jìn)行精細(xì)化管理，提高各委辦局科學(xué)、合理的預(yù)算編制的水平和能力，為專家評審提供參考和依據(jù)。該方法的核心是以國家標(biāo)準(zhǔn)的功能點(diǎn)方法為主體，綜合運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)法、專家評審法等，相對科學(xué)的、可量化的，有評估依據(jù)地確定軟件工程項(xiàng)目費(fèi)用。

該方法還根據(jù)園區(qū)及蘇州市在軟件開發(fā)效率、人力成本水平等實(shí)際情況，逐漸形成了園區(qū)個(gè)性化評估方法和指標(biāo)。據(jù)園區(qū)成本度量項(xiàng)目內(nèi)部工作人員透露，該方法還考慮了軟件功能的不同終端類型，這在軟件開發(fā)成本規(guī)范中是沒有提及的。

截至2019年6月30日，園區(qū)根據(jù)該方法已對60多個(gè)政務(wù)信息化項(xiàng)目的預(yù)算進(jìn)行背靠背客觀評估，且在評估過程中倒逼項(xiàng)目申報(bào)方案不斷優(yōu)化，在有效使用信息化資金、提高申報(bào)方案水平方面取得顯著效果，也為專家評估提供了科學(xué)的度量參考。同時(shí)，據(jù)有關(guān)人員了解，相關(guān)評估辦法及流程已獲得蘇州市及各下屬區(qū)縣相關(guān)部門的關(guān)注。

示范推廣 園區(qū)再次成為創(chuàng)新“試驗(yàn)田”

當(dāng)前，以功能點(diǎn)方法為主體的費(fèi)用評估方法主要被金融機(jī)構(gòu)、大型軟件開發(fā)企業(yè)采用。截止目前，尚沒有調(diào)研到其他地方政府的實(shí)際應(yīng)用案例，園區(qū)可謂是率先“吃螃蟹”的政府機(jī)構(gòu)，再次成為開放創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”。其中，評估方法和指標(biāo)創(chuàng)新點(diǎn)有52項(xiàng)，工作機(jī)制創(chuàng)新點(diǎn)有6項(xiàng)。

園區(qū)信息化辦公室在政務(wù)信息化項(xiàng)目預(yù)算評審工作中，引入軟件工程費(fèi)用評估方法，已經(jīng)獲得上級領(lǐng)導(dǎo)、外部專家及內(nèi)部工作人員的一定認(rèn)可。園區(qū)大數(shù)據(jù)中心主任李飛遠(yuǎn)解釋道，引入該評估方案，一定程度上提高了項(xiàng)目立項(xiàng)方案的質(zhì)量。由于該費(fèi)用評估方法主要依據(jù)就是項(xiàng)目立項(xiàng)方案，在費(fèi)用評審過程中，大約70%的項(xiàng)目方案需要走澄清，40%的方案需要退回補(bǔ)充材料。通過費(fèi)用評估機(jī)制，倒逼項(xiàng)目建設(shè)單位將業(yè)務(wù)想明白、將需求說清楚，立項(xiàng)方案從良莠不齊邁向整齊劃一。

此外，采用功能點(diǎn)方法、配套調(diào)整因子和相關(guān)費(fèi)用計(jì)算，將詳細(xì)費(fèi)用列出來，放在陽光下，建設(shè)單位、預(yù)算管理單位、費(fèi)用評估機(jī)構(gòu)等相關(guān)各方有了共同發(fā)言的基礎(chǔ)。而且在召開專家會(huì)時(shí)，在有限的評估時(shí)間內(nèi)，專家可以使用費(fèi)用評估報(bào)告，輔助自己的專家判斷，對項(xiàng)目費(fèi)用給出專家意見。

園區(qū)強(qiáng)調(diào)，成本度量方法不是局部技術(shù)應(yīng)用，而是政務(wù)信息化的預(yù)算管理、信息技術(shù)管理、項(xiàng)目管理和績效評估的融合性舉措，抓住費(fèi)用這個(gè)“牛鼻子”，牽引項(xiàng)目績效目標(biāo)、需求確認(rèn)、方案設(shè)計(jì)、系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展等主要工作，倒逼工作創(chuàng)新及扎實(shí)落地。

據(jù)透露，園區(qū)接下來還將通過建立一套科學(xué)、全面、可執(zhí)行的蘇州工業(yè)園區(qū)政務(wù)信息化項(xiàng)目績效評估標(biāo)準(zhǔn)，以便在持續(xù)改進(jìn)的過程中逐漸消除“IT投資黑洞”、“IT項(xiàng)目泥潭”等現(xiàn)象，從而推進(jìn)信息化建設(shè)可持續(xù)健康發(fā)展。

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