深入學習貫徹十九大精神 構(gòu)建助力數(shù)字中國建設的政策法規(guī)體系

2016年10月9日，習近平總書記在中央政治局第36次集體學習中明確要求“做大做強數(shù)字經(jīng)濟”。日前，習近平總書記在黨的十九大報告中進一步提出“建設科技強國、質(zhì)量強國、航天強國、網(wǎng)絡強國、交通強國、數(shù)字中國、智慧社會”，明確了建設數(shù)字中國的未來構(gòu)想。促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為國際共識，二十國集團通過了《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，美國、歐盟、德國、英國、日本等主要國家和地區(qū)加緊數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略布局。

數(shù)字全球化時代，數(shù)據(jù)正在成為新的生產(chǎn)要素。在中國，數(shù)字經(jīng)濟引領(lǐng)中國經(jīng)濟新動能，信息基礎(chǔ)設施以及數(shù)字化的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施正在成為新的基礎(chǔ)設施。自2002年起，企業(yè)用于ICT的資金投入不斷增加。數(shù)字經(jīng)濟既催生了全新產(chǎn)業(yè)，也促進了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)變革。數(shù)字經(jīng)濟也在重塑組織模式，企業(yè)組織、政府治理模式都在數(shù)字經(jīng)濟浪潮下發(fā)生了變革。

數(shù)字中國的內(nèi)涵是什么？

習近平總書記在黨的十九大報告中提出的“數(shù)字中國”構(gòu)想，是在科學認識和把握數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律與趨勢的基礎(chǔ)上提出的最新重要論斷。從提法上看，數(shù)字中國的站位更高。數(shù)字經(jīng)濟關(guān)注特定產(chǎn)業(yè)和特定領(lǐng)域。數(shù)字中國立足于國家高度，以整體國民經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，探索覆蓋全行業(yè)全領(lǐng)域的數(shù)字化發(fā)展和革新，尋找各行各業(yè)中數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的突破口，推動每個行業(yè)都能把握數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的機遇，享受數(shù)字經(jīng)濟浪潮的紅利。從本質(zhì)上看，數(shù)字中國的內(nèi)涵更為豐富。數(shù)字經(jīng)濟圍繞新技術(shù)本身，通過催生新產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級來激發(fā)新的經(jīng)濟增長點。數(shù)字中國建設則是在國家高度，順應生產(chǎn)力發(fā)展的新需要，從底層調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，通過國家戰(zhàn)略引領(lǐng)和制度保障，營造覆蓋全社會的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。在數(shù)字中國建設模型中，數(shù)字化將越來越成為國家發(fā)展的基礎(chǔ)手段，適用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務業(yè)等國民經(jīng)濟各個領(lǐng)域。從實現(xiàn)目標來看，建設數(shù)字中國的目標更為宏偉遠大。數(shù)字經(jīng)濟以經(jīng)濟為核心，最終目標是實現(xiàn)經(jīng)濟效益，形成良性的經(jīng)濟生態(tài)，提供持久的發(fā)展動力。數(shù)字中國以國家為核心，實現(xiàn)的目標超越經(jīng)濟效益，在很大程度上也關(guān)注公共利益和社會效益。以中國為數(shù)字化的核心也意味著，中國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展還要面臨與數(shù)字全球化的接軌，在國際舞臺上建設數(shù)字中國。

數(shù)字中國建設以數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展為內(nèi)生動力。數(shù)字經(jīng)濟包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)信息產(chǎn)業(yè)增加值，也包括產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，實現(xiàn)信息技術(shù)對其他產(chǎn)業(yè)的貢獻。2016年，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達22.6萬億元，同比增長18.9%，占GDP的30.3%，對GDP的增長貢獻是69.9%，數(shù)字經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位不斷提升。目前，我國正處于數(shù)字中國的建設初期和關(guān)鍵時期，數(shù)字經(jīng)濟驅(qū)動力表現(xiàn)突出，但存在區(qū)域發(fā)展、行業(yè)發(fā)展不平衡。從區(qū)域來看，數(shù)字經(jīng)濟區(qū)域不平衡發(fā)展格局突出，不同省份差異明顯，具體表現(xiàn)為梯次發(fā)展趨勢：東部沿海省份數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展較好，中部省份次之，西部省份數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相對較弱。廣東、江蘇、上海、浙江、山東數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模都突破了1萬億元，這五個省市的數(shù)字經(jīng)濟總量占全國數(shù)字經(jīng)濟總量的近二分之一。相比之下，寧夏、青海、甘肅等九個省份的數(shù)字經(jīng)濟總量均在3000億元以下，這九個省份的數(shù)字經(jīng)濟總量僅相當于全國數(shù)字經(jīng)濟總量的7%。從行業(yè)來看，第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)數(shù)字化水平實現(xiàn)29.6%，高于第一產(chǎn)業(yè)的6.2%和第二產(chǎn)業(yè)的17%。其中，第三產(chǎn)業(yè)中的個人消費與服務領(lǐng)域數(shù)字化水平又相對高于公共服務領(lǐng)域。

如何加快數(shù)字經(jīng)濟制度建設？

未來，在數(shù)字中國戰(zhàn)略引領(lǐng)下，數(shù)字經(jīng)濟還將繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢，區(qū)域發(fā)展不平衡和行業(yè)發(fā)展不平衡也有望逐步得以扭轉(zhuǎn)。為了實現(xiàn)數(shù)字中國建設目標，保障數(shù)字經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展，政策法規(guī)方面的制度建設十分重要。從整體上看，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域法律法規(guī)建設還存在滯后、空白等問題，數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管仍面臨傳統(tǒng)監(jiān)管思路和落后監(jiān)管手段的制約。解決這些問題需要頂層設計和統(tǒng)籌考慮，針對具體問題分類施策。不過從總體而言，在數(shù)字經(jīng)濟制度建設中，要善用和區(qū)分政策工具的手段與法律工具的手段。

一般來說，政策工具的作用體現(xiàn)在促進發(fā)展上，政策本身具有靈活性、及時性和時效性。政策的制定周期可以很短，一項政策的出臺能夠聚焦于特定行業(yè)，甚至是某個行業(yè)的特定方面，根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展的需要來快速營造較短時期內(nèi)的政策環(huán)境。政策工具適合在發(fā)展孕育期、初期使用。目前，我們正處于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展期，數(shù)字中國建設初期，還有很多行業(yè)、區(qū)域都處于數(shù)字中國建設落后狀態(tài)，需要以政策工具為主，來強化發(fā)展速度和力度。黨的十九大報告中提出深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等都從國家層面明確了政策方向，具體到數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，還需要針對相應區(qū)域、相應行業(yè)，加快政策出臺步伐，提高政策引領(lǐng)力度，優(yōu)先解決發(fā)展問題。與之對應，法律工具的作用主要是保障有序，法律本身具有強制性、保守性和程序性。法律的制定周期往往較長，需要經(jīng)過較為嚴格的立法程序，以確保其權(quán)威性、穩(wěn)定性和強制性。法律的目的是調(diào)整社會關(guān)系，它總是將成熟的社會關(guān)系上升為國家意志。法律工具往往在發(fā)展中期和成熟期使用較多。針對發(fā)展過程中凸顯出來的問題，基于深入、科學的認識，將漸趨成熟的社會關(guān)系固化為法律，避免無序發(fā)展、惡性發(fā)展等負面效應。

如何保障數(shù)字中國建設良性發(fā)展？

因此，保障數(shù)字中國建設的良性發(fā)展，需要通過構(gòu)建政策法規(guī)體系來實現(xiàn)。對不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同領(lǐng)域分別運用政策工具、法律工具。當前階段，數(shù)字中國建設應以政策引領(lǐng)為主，大部分行業(yè)、區(qū)域的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展還處于構(gòu)思階段和起步階段，亟須相應的政策呼應，給予必要的支持和引導，特別是在工商登記、稅收、行業(yè)準入等方面，要始終以數(shù)字中國建設的宏偉目標為指引，結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)實踐，不斷出臺針對性的政策措施，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新性和靈活性。對于這些領(lǐng)域和行業(yè)，要謹慎使用法律工具，秉持寬容立法的理念。法律工具具有剛性，不宜過早強調(diào)數(shù)字中國相關(guān)立法活動，以避免在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展初期管得過嚴，扼殺了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力，影響變革動力。同時也應當認識到，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展依托于傳統(tǒng)現(xiàn)實社會，原則上可以適用傳統(tǒng)的法律體系與法律關(guān)系。不過在數(shù)字經(jīng)濟出現(xiàn)的過程中，也在部分環(huán)節(jié)和部分領(lǐng)域改變了傳統(tǒng)法律關(guān)系要素的內(nèi)容，改變了傳統(tǒng)的法律關(guān)系或者形成了新的法律關(guān)系。針對這些問題，需要進一步制定數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的法律。而這種新的立法活動，也應當是建立在新型社會關(guān)系發(fā)展較為充分、法律關(guān)系較為清晰化的基礎(chǔ)上。

與此同時，法律工具的根本保障性也不容忽視。一方面，數(shù)字經(jīng)濟在“互聯(lián)網(wǎng)+”的基礎(chǔ)上，已經(jīng)在部分行業(yè)、部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了成功突破，取得了較好的成績和效果。在這些行業(yè)、領(lǐng)域，社會關(guān)系已經(jīng)逐步成熟，法律關(guān)系也較為明朗，在發(fā)展中的問題也逐步暴露，甚至發(fā)生激化的風險。比如依托共享經(jīng)濟而產(chǎn)生的網(wǎng)絡約租車領(lǐng)域，司機、乘客、平臺之間的相互關(guān)系已經(jīng)基本固化并論證清楚，同時在業(yè)務發(fā)展中也出現(xiàn)了普遍性、典型性的問題。因此，針對網(wǎng)絡約租車這類發(fā)展成熟的領(lǐng)域，加快立法活動就十分必要。此前中央層面已經(jīng)出臺了專門的管理辦法，各地方也陸續(xù)出臺了相應的管理辦法。另一方面，秉持寬容立法理念的同時也要避免法律滯后性的弊端。由于立法的程序性要求很高，從立法項目啟動到法律出臺一般時間較長。然而，還有很多行業(yè)、領(lǐng)域處于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展初期，比如人工智能、無人駕駛等領(lǐng)域，過早的立法容易限制行業(yè)探索發(fā)展空間，導致整體行業(yè)發(fā)展落后。為了解決寬容立法和法律滯后之間的矛盾，需要增加立法工作的前瞻性研究，充分借鑒國外已有的有效經(jīng)驗和做法，強化法律基礎(chǔ)理論研究，設計不同立法思路和路徑，發(fā)揮行業(yè)智庫、法律智庫的重要作用，立法工作提前布局，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步推進，但具體立法項目可以先緩行一步，等到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中后期，政策工具發(fā)生失靈情況時，快速出臺相應立法項目。

從長遠來看，數(shù)字中國建設的政策部分將在發(fā)展后期逐步弱化，其法律法規(guī)部分將最終全面出臺，形成三個層次的法律法規(guī)體系。首先是對基礎(chǔ)法律關(guān)系進行調(diào)整，出臺統(tǒng)籌性、基礎(chǔ)性法律項目，解決電信和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的基本法律關(guān)系問題。其次是針對具體行為的法律法規(guī)，以互聯(lián)網(wǎng)平臺為基礎(chǔ)，規(guī)范網(wǎng)絡環(huán)境的壟斷、不正當行為，出臺或修訂相應的立法項目。最后是解決運營、資源、平臺等層面的具體法律問題，通過實施或制定《網(wǎng)絡安全法》《電子商務法》《個人信息保護法》等相關(guān)法律，實現(xiàn)對具體問題的有效法律規(guī)制。此外，保障數(shù)字中國建設還需要重點實現(xiàn)數(shù)字化形勢下知識產(chǎn)權(quán)保護問題，在傳統(tǒng)較為完善的知識產(chǎn)權(quán)保護體系下，出臺符合數(shù)字化特點的知識產(chǎn)權(quán)保護法律法規(guī)。

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