吳春岐：集思廣益推動自然資源確權登記標準規(guī)范等制度體系的研究和出臺

自然資源部的組建是國家機構改革的重頭戲之一，社會各界都在拭目以待相關工作的推進。泰伯網(wǎng)調查發(fā)現(xiàn)，各地有關第三次國土調查的項目已經(jīng)開始招標，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記也已進入數(shù)據(jù)整合的最后收尾。而今年初基本完成了試點工作、在未來將全面開展的自然資源確權登記工作成為了自然資源系統(tǒng)和業(yè)內關注的下一個焦點。

據(jù)泰伯研究院發(fā)布的《自然資源確權市場研究報告》顯示，截至2018年4月21日，自然資源確權中標項目涉及15個省份、60個項目，其中省級3個、市級32個、縣級25個，預計未來自然資源確權的市場容量將達到63.56億。

風口欲來，但是相較于以往的國土項目來說，自然資源確權登記工作面臨更多未知項。為此，泰伯網(wǎng)采訪了國家自然資源確權登記工作專家組成員、國家自然資源確權登記試點調研督導組專家、北京城市學院眾城智庫(中國自然資源登記研究院) 院長、北京新興華安智慧科技有限公司自然資源板塊學術主席吳春岐教授，以及深度參與國家自然資源確權登記多地試點工作的北京城市學院眾城智庫(中國自然資源登記研究院) 兼職研究員、北京新興華安智慧科技有限公司總工程師常戈群先生。

吳春岐教授受邀作為專家參與“國家自然資源確權登記試點工作調研督導”

01.泰伯網(wǎng)：作為國家機構改革重頭戲，自然資源部的成立，對于自然資源統(tǒng)一確權登記工作有哪些現(xiàn)實意義?

吳春岐：

自然資源部的成立，是順應生態(tài)文明建設國家戰(zhàn)略需要，是為了消除“九龍治水”式的自然資源調查和確權登記工作原有體制的束縛。

成立自然資源部不僅是時代的需要，而且具有堅實的理論基礎。自然資源具有外部性，即自然資源的開發(fā)、利用者給社會公眾強加了不可補償?shù)某杀净蚪o予了無需補償?shù)氖找妗Ｎ℅DP論英雄的政績觀導致了自然資源負向外部性(給社會公眾強加了不可補償?shù)纳鷳B(tài)成本)的極度擴大。有效解決自然資源外部性的一個重要辦法就是將其外部性內在化，在經(jīng)濟上使成本得到補償，收益得到顯現(xiàn)。

此次機構改革，自然資源部整合了原水利部的水資源調查和確權登記管理職責、原農(nóng)業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責、原國家林業(yè)局的森林濕地等資源調查和確權登記管理職責，加上原國土資源部的土地和礦產(chǎn)資源調查和確權登記職責，國家的自然資源確權登記職責終于統(tǒng)一到了一個部門。

自然資源部還將履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責。從環(huán)境經(jīng)濟學角度看，自然資源部將代表社會公眾使環(huán)境損害成本得到補償，使優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品貢獻者得到回報。

常戈群總工程師在研討會上發(fā)言

常戈群：

我們認為，自然資源部的政府職責職能定位，明確了自然資源部是自然資源統(tǒng)一確權登記改革的唯一責任主體，將原來統(tǒng)一確權登記工作的各“配角”整合成了唯一“主角”，各種協(xié)調推進會再也沒有召開的意義了。自然資源統(tǒng)一確權登記改革的體制瓶頸已經(jīng)破除，其進程必將加快。

02.泰伯網(wǎng)：國家自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作自2016年底啟動，至今已進入收尾階段，該如何評估試點工作?

吳春岐：

作為自然資源產(chǎn)權管理改革乃至生態(tài)文明建設的基礎性工程，國家自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作的開展具有重要的意義。各試點承擔單位和部門成立了強有力的領導機構，認真落實工作經(jīng)費，組織編制實施方案，按照《試點方案》明確各自目標任務和試點側重點。原國土資源部會同水利部等部委，通過動員會、調研督導等形式，指導試點工作，發(fā)揮了強有力的領導核心作用。

各試點單位堅持不舍微末、不棄寸功，精心實施試點工作。在工作組織方面，各地由原國土部門牽頭，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、水利、環(huán)保、測繪等部門參與，強力落實基礎資料收集、技術方案落實、確權調查成果認定、軟件系統(tǒng)功能確認、登記程序履行等工作。在工作策略方面，各地普遍首先從構思業(yè)務體系入手，先謀劃再行動，先在小范圍實驗，再在全試點區(qū)域鋪開。在技術支撐單位遴選方面，普遍通過市場競爭機制，擇優(yōu)選擇了綜合業(yè)務能力強的企業(yè)或事業(yè)單位。各試點通過實際工作摸索途徑和方法，發(fā)現(xiàn)問題，糾錯糾偏，形成了不同模式和特色，值得肯定和點贊。

客觀的講，各地試點工作和成效也不同程度的存在工作不平衡、成果水平差異較大的情況。自然資源統(tǒng)一確權登記試點是一項全新的創(chuàng)新性工作，基礎理論體系化、系統(tǒng)化不足，業(yè)務標準規(guī)范幾乎空白，加之原有體制下自然資源管理部門條塊分割、協(xié)調難度大，而試點工作時間緊、任務重，與自然資源統(tǒng)一確權登記相關的國家公園體制改革、水權登記、自然生態(tài)空間管制等生態(tài)文明改革進程不協(xié)調，體制機制障礙重重。因此，試點承擔單位只要盡了努力推進試點工作，我們就應該以允許試錯、包容失敗的態(tài)度辯證地看待試點成效。

2015年底吳春岐教授參加原國土資源部“自然資源確權登記專題工作調研組”赴福建、浙江等地調研

03.泰伯網(wǎng)：吳春岐院長和常戈群總工深入?yún)⑴c了福建晉江、青海三江源國家公園、祁連山國家公園、江蘇徐州、浙江長興等地的試點工作，這些試點都有哪些“亮點”值得關注?

吳春岐：

福建晉江作為最早開展國家級自然資源統(tǒng)一確權登記的試點地區(qū)，在沒有任何先例可循的情況下，晉江幾經(jīng)周折、反復修訂，從最初預劃出的90多個自然資源登記單元最后確定為了30多個自然資源登記單元，為自然資源登記單元的劃分探索了有益的經(jīng)驗。晉江試點還形成了自然資源調查類型、自然資源所有權爭議處理暫行規(guī)定、權利人認定標準、預劃登記單元編碼規(guī)則等試點成果。晉江市還探索和形成了借助“外腦”聯(lián)合攻關的方法和途徑，聘請北京城市學院眾城智庫(中國自然資源登記研究院)和律師事務所等專業(yè)機構作為專業(yè)支撐單位，請專家針對試點疑難問題“答疑”“解惑”“避險”，讓理論專家和實踐工作者聯(lián)合攻關，收到很好的效果。

青海以三江源國家公園和祁連山自然保護區(qū)(試點期內批復為國家公園)為對象，進行跨多個行政區(qū)的自然資源統(tǒng)一確權登記試點。青海試點劃定并確權登記了11個自然資源登記單元，形成了《國家公園確權登記操作指引(試行)》、《自然資源統(tǒng)一確權登記數(shù)據(jù)庫標準(試行)》等業(yè)務設計成果。青海試點主要特色是深度探索了跨多個縣級行政區(qū)國家公園劃分登記單元的方法和確權調查成果認定機制，面向細化登記自然資源，提出“類型單元”按資源類型和質量級別逐區(qū)域登記資源數(shù)量、質量屬性，探索形成了濕地資源登記的處理辦法。

常戈群：

江蘇徐州以賈汪區(qū)和沛縣作為試點區(qū)域，以水生態(tài)空間為重點開展全要素自然資源確權登記試點，在賈汪和沛縣分別確權登記了32個、30個登記單元。其中，水流登記單元分別為8個、12個。

徐州試點提出了水流確權登記操作指引、數(shù)據(jù)庫標準等設計成果。徐州試點特色顯著：注重登記單元上圖落地，通過“埋樁立牌”固化生態(tài)空間管制邊界;以自然生態(tài)空間與自然資源物質形態(tài)相結合，形成開放的自然資源分類體系;充實調查內容，為生態(tài)作用量化下的市場化生態(tài)補償預留空間。

以全國首個獲批的國家市級生態(tài)文明先行示范區(qū)為平臺，浙江湖州市長興縣自主開展了全要素自然資源統(tǒng)一確權登記試點。長興試點確權登記了自然保護地、水流、森林和礦產(chǎn)4類共約40個登記單元，形成了自然資源所有權權屬界定及受限制物權調整規(guī)則、登記單元劃分規(guī)則、確權登記工作分類及數(shù)量質量指標體系、登記簿樣式等設計成果。長興站在為整個生態(tài)文明制度體系提供基礎支撐的高度，以空間與資源的稟賦關系，破題分類困擾;統(tǒng)籌設計登記指標體系，著力落實生態(tài)文明建設支撐點;提出“資源區(qū)塊”深化試點工作，引入“功能斑塊”凸顯生態(tài)功能區(qū)位等。

吳春岐：

除了上述幾個自然資源確權登記試點外，廣州市國土規(guī)劃委、寧波市國土資源局分別在廣州海珠濕地公園、杭州灣濕地公園開展了自然資源確權登記試點工作。

截止到目前，廣州市國土規(guī)劃委先后啟動了廣州市自然資源確權登記試點一期、二期、三期工作，分別選擇了廣州海珠濕地、廣州流溪河國家森林公園、廣州從化區(qū)探明儲量的礦產(chǎn)資源開展確權登記試點工作。廣州市的自然資源確權登記試點填補了我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特大城市周邊、具有戰(zhàn)略生態(tài)價值國土空間的自然資源確權登記工作試點空白。廣州試點對自然資源數(shù)量和質量調查進行了的創(chuàng)新性探索，值得關注和總結。

其他自然資源確權登記試點單位還有很多好的經(jīng)驗和亮點，篇幅所限，今天就不能一一分享給大家了。我們將在未來深入的調查研究，找機會再給大家分享。

吳春岐教授、常戈群高工深入研討

04.泰伯網(wǎng)：從建設系統(tǒng)完整的自然資源統(tǒng)一確權登記業(yè)務體系看，您認為應該形成哪些制度性成果?這些制度性成果應該具備哪些特點?

吳春岐：

自然資源統(tǒng)一確權登記是一項全新的工作，而在實踐指導層面，目前僅有國家出臺的《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法(試行)》，尚沒有支撐整個業(yè)務體系的整套標準規(guī)范。

自然資源統(tǒng)一確權登記試點的性質既包括各試點對業(yè)務體系的設計和實踐檢驗，又含有國家綜合地方試點形成的業(yè)務體系設計成果，進而上升為國家層面的制度成果。

我們認為本次試點工作成功的最重要標志應該是確立國家層面的、既有充分理論基礎、又經(jīng)實踐反復檢驗，并與相關生態(tài)文明制度充分對接的整套自然資源確權登記標準規(guī)范。這些標準規(guī)范至少應該包括自然資源統(tǒng)一確權登記辦法、登記單元劃分及編碼規(guī)則、自然資源統(tǒng)一確權調查規(guī)程、自然資源登記簿樣式、自然資源確權登記數(shù)據(jù)庫標準、自然資源登記成果共享查詢規(guī)范等。

對于這些標準規(guī)范，我們認為至少應該具備以下特點：

一是突出山水林田湖草生命共同體理念。既然山水林田湖草是一個生命共同體，自然資源確權登記不僅要實現(xiàn)標準、機構、平臺、簿冊等形式統(tǒng)一，還應實現(xiàn)山水林田湖草礦一體登記的實質統(tǒng)一。

二是適應自然資源產(chǎn)權體系建設。在豐富自然資源權能方面，我國與市場經(jīng)濟國家比尚有較大距離。據(jù)原國土資源部信息中心“國外自然資源登記制度及對我國啟示”課題組的報道，加拿大不列顛哥倫比亞省就登記了260項公共土地上的權益。隨著我國自然資源產(chǎn)權體系研究的推進，面向活躍自然資源使用權二級市場和建設生態(tài)文明的需要，新的自然資源權利和功能將不斷析出，并納入自然資源統(tǒng)一確權登記的權利框架。

三是充分對接其他生態(tài)文明制度建設與運行需要。自然資源統(tǒng)一確權登記不但要利用自然資源監(jiān)測成果進行水林草地礦數(shù)量質量變更、基于多歸合一與生態(tài)保護紅線劃定成果明確登記單元空間管制要求，還要為自然資源有償使用和生態(tài)補償制度運行、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、資產(chǎn)負債表編制等提供法定信息支撐。自然資源統(tǒng)一確權登記的規(guī)范標準，應站在整個生態(tài)文明制度的生態(tài)圈中謀篇，統(tǒng)一概念術語、統(tǒng)一分類體系、統(tǒng)一數(shù)量質量口徑，提前對接以自然資源統(tǒng)一確權登記成果為輸入的其它制度運行需求。

吳春岐教授作為“國家自然資源確權登記試點省市工作方案”評審組專家提出評審意見

05.泰伯網(wǎng)：自然資源統(tǒng)一確權登記制度建設要注意哪些問題?

常戈群：

對于本輪試點之后的自然資源統(tǒng)一確權登記制度建設與健全，我們認為還要注意以下幾點：

一是結合國家機構改革推進進程和國家層面統(tǒng)一確權登記制度成果的出臺，各先期試點應對已形成的確權登記實體成果進行完善，使之符合國家自然資源統(tǒng)一確權登記制度的要求;

二是將其他制度成果納入自然資源統(tǒng)一確權登記內容，如國家公園設立、河湖劃界、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線劃定這些成果一旦獲批，就應及時更新至自然資源登記簿;

三是加強與其他生態(tài)文明建設職能部門的協(xié)調，強化自然資源統(tǒng)一確權登記在其他生態(tài)文明制度運行中的利用，通過廣泛應用，既發(fā)揮制度建設的作用也檢驗制度設計的成效，并及時發(fā)現(xiàn)各項制度銜接的不充分、不協(xié)調之處，以進一步健全完善。

吳春岐：

作為自然資源產(chǎn)權管理改革乃至生態(tài)文明建設的基礎性工程，自然資源確權登記工作將成為機構改革后自然資源部面臨的最重要工作之一。但由于之前長期實施的自然資源“九龍治水”等原因，自然資源分類標準不一甚至相互沖突、確權登記業(yè)務規(guī)范體系缺乏成為下一步工作首先要面對的難題。但這些問題紛繁復雜，積弊已久，雖然已經(jīng)明確由新組建的自然資源部統(tǒng)一行使自然資源確權登記職權，但其后的職責融合、制度建設的工作難度和工作量要比工作機構的建立大得多、繁重得多。我們建議，應該發(fā)揮各方面的積極性，久久為功，匯集自然資源領域理論研究、政府管理、技術支撐單位和機構的領導、專家，基于國家和地方自然資源確權登記試點工作，集思廣益，共同推動自然資源確權登記標準規(guī)范等制度體系的研究和出臺，為自然資源確權登記工作，為其后即將開展的自然資源產(chǎn)權管理工作，為中華民族的千年大計——生態(tài)文明建設工作打下堅實的基礎。

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