銀保監(jiān)會打非局：相互寶、水滴互助等屬于非持牌經(jīng)營 存跑路風(fēng)險

9月8日消息，近日，銀保監(jiān)會打擊非法金融活動局發(fā)布《非法商業(yè)保險活動分析及對策建議研究》，其中提到，相互寶、水滴互助等網(wǎng)絡(luò)互助平臺會員數(shù)量龐大，屬于非持牌經(jīng)營，涉眾風(fēng)險不容忽視，部分前置收費模式平臺形成沉淀資金，存在跑路風(fēng)險，如果處理不當、管理不到位還可能引發(fā)社會風(fēng)險。

以下為《非法商業(yè)保險活動分析及對策建議研究》全文：

近年來，經(jīng)濟社會不斷發(fā)展和保險需求持續(xù)釋放為保險市場帶來了新的發(fā)展機遇，但與此同時，非法商業(yè)保險活動也借勢抬頭，出現(xiàn)了很多新情況、新問題，特別是互聯(lián)網(wǎng)化使得非法商業(yè)保險活動傳播范圍更廣、速度更快、更加難以規(guī)制。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，打擊非法商業(yè)保險活動主要涉及未經(jīng)批準開展保險業(yè)務(wù)或設(shè)立保險機構(gòu)、變相經(jīng)營保險中介業(yè)務(wù)、以“保險”為名虛假宣傳銷售、偽造銷售假保險單證和非法銷售境外保險產(chǎn)品等行為。此外，最近一段時期野蠻生長的網(wǎng)絡(luò)互助平臺，本質(zhì)上具有商業(yè)保險的特征，但目前沒有明確的監(jiān)管主體和監(jiān)管標準，處于無人監(jiān)管的尷尬境地。面對新形勢、新要求，需要適時完善保險監(jiān)管政策和監(jiān)管技術(shù)，及時、準確打擊非法商業(yè)保險活動，保障保險市場健康穩(wěn)定發(fā)展，切實維護保險消費者合法權(quán)益。

一、我國非法商業(yè)保險活動分析

（一）非法商業(yè)保險活動主要特點

1.互聯(lián)網(wǎng)化趨勢明顯。隨著網(wǎng)絡(luò)科技和第三方支付的飛速發(fā)展，相關(guān)網(wǎng)站和app平臺架設(shè)的技術(shù)門檻大大降低。一方面，依托8億多網(wǎng)民的龐大消費群體，借助網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)展起來各類壽險、車險與理財型保險等產(chǎn)品；另一方面，微信公眾號、手機app等互聯(lián)網(wǎng)平臺成本低、傳播廣、溯源難，特別是大量的從事信息技術(shù)中介服務(wù)的第三方網(wǎng)絡(luò)平臺，無保險牌照、無代理資質(zhì)，從事非法保險中介業(yè)務(wù)，違規(guī)變相開展保險代理，游走在監(jiān)管灰色地帶，成為非法商業(yè)保險活動滋生的溫床和重要載體?；ヂ?lián)網(wǎng)保險平臺在借助網(wǎng)絡(luò)科技公司海量流量實際運作過程中，也存在索賠門檻高、合同條款誤導(dǎo)等問題。據(jù)統(tǒng)計，僅2018年互聯(lián)網(wǎng)保險消費投訴就達10531件，同比增長121%，成為投訴重災(zāi)區(qū)。

2.具有很強的隱蔽性。非法商業(yè)保險活動往往采取多重包裝手段，難以輕易識別，特別是對于缺乏保險知識的普通消費者，非法商業(yè)保險活動無論從宣傳、銷售還是理賠環(huán)節(jié)，均具有很強的隱蔽性，消費者若不出險索賠，很難發(fā)現(xiàn)其實質(zhì)。有的非法商業(yè)保險活動在保險機構(gòu)體外運轉(zhuǎn)形成閉環(huán)，監(jiān)管機構(gòu)難以及時發(fā)現(xiàn)；有的借助持牌保險機構(gòu)品牌、信用獲取非法利益；有的業(yè)外機構(gòu)采取搞全國加盟、頻繁更換合作保險機構(gòu)、向省域交界區(qū)域轉(zhuǎn)移等方式規(guī)避監(jiān)管。

3.風(fēng)險隱患和社會危害大。非法商業(yè)保險活動數(shù)量龐大且逐年遞增、涉及金額大、涉及消費者多，造成了嚴重社會影響。有的不法機構(gòu)和人員以保險為名，行詐騙、非法集資、傳銷之實，嚴重損害群眾利益。有的嚴重侵蝕行業(yè)利益，影響保險機構(gòu)穩(wěn)健運行。非法商業(yè)保險活動的存在，不僅破壞保險市場的信譽，影響消費者購買保險產(chǎn)品的信心，同時也會產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。此外，相互寶、水滴互助等網(wǎng)絡(luò)互助平臺會員數(shù)量龐大，屬于非持牌經(jīng)營，涉眾風(fēng)險不容忽視，部分前置收費模式平臺形成沉淀資金，存在跑路風(fēng)險，如果處理不當、管理不到位還可能引發(fā)社會風(fēng)險。

（二）打擊非法商業(yè)保險活動存在的主要問題和困難

1.尚未形成有效的工作合力。銀保監(jiān)會成立后，聚焦監(jiān)管職責(zé)，探索研究打擊非法商業(yè)保險活動工作思路。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方金融監(jiān)管局和銀保監(jiān)局對此項工作的認識存在不小分歧。有的銀保監(jiān)局認為自身沒有執(zhí)法手段和執(zhí)法力量，難以開展調(diào)查取證、查處取締等工作，建議參考處置非法集資工作機制，由地方政府牽頭，依靠公安力量開展。有的地方金融監(jiān)管局提出打擊非法商業(yè)保險活動屬于中央事權(quán)，相關(guān)領(lǐng)域業(yè)務(wù)又比較專業(yè)，應(yīng)由銀保監(jiān)局牽頭開展調(diào)查、定性、處置等工作，地方金融監(jiān)管局協(xié)調(diào)屬地政府有關(guān)部門做好維穩(wěn)和保障工作。大家從各自實際出發(fā)，看問題角度和思路不同，容易形成監(jiān)管真空地帶，需要發(fā)揮各自優(yōu)勢、形成工作合力。

2.法規(guī)制度體系不完善。一是打擊非法商業(yè)保險活動缺少法規(guī)制度層面的依據(jù)。原保監(jiān)會2008年發(fā)布了《關(guān)于取締非法商業(yè)保險機構(gòu)和非法商業(yè)保險業(yè)務(wù)活動有關(guān)問題的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2008〕63號），2018年銀保監(jiān)會印發(fā)《中國銀行保險監(jiān)督管理委員會辦公廳關(guān)于印發(fā)2018年打擊非法商業(yè)保險活動專項行動工作方案的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2018〕47號），但并非長效機制。此外缺少部門規(guī)章或行政法規(guī)對打擊非法商業(yè)保險活動進行規(guī)范。二是相關(guān)法規(guī)對非法商業(yè)保險活動界定不夠明確。我國現(xiàn)行法規(guī)對于非法商業(yè)保險活動的界定，突出其合法性要件，即凡是不能滿足機構(gòu)合法、業(yè)務(wù)合法和審批合法三層合法要件的活動，均屬于非法商業(yè)保險活動。非法商業(yè)保險活動缺乏一般界定，通常由打擊非法商業(yè)保險活動的發(fā)起部門臨時予以界定，難免會出現(xiàn)界定不科學(xué)、不規(guī)范的問題，有可能造成錯打、漏打。此外，網(wǎng)絡(luò)互助平臺監(jiān)管缺乏制度依據(jù)，處于無主管、無監(jiān)管、無標準、無規(guī)范的“四無”狀態(tài)。

3.三難問題突出。一是調(diào)查取證難。非法商業(yè)保險活動主體往往涉及業(yè)外、轄外、境外，被調(diào)查機構(gòu)配合意愿低，關(guān)鍵證據(jù)不易獲??；不少參與非法商業(yè)保險活動的人員熟悉保險機構(gòu)運作和保險監(jiān)管法律法規(guī)，千方百計尋找監(jiān)管漏洞來掩飾其非法行為。二是問題定性難。部分經(jīng)營活動界定沒有法律依據(jù)。例如，經(jīng)營主體以提供信息導(dǎo)流中間服務(wù)介紹保險業(yè)務(wù)、為員工投保等名義開展業(yè)務(wù)活動，當前監(jiān)管制度對此類行為缺乏明確規(guī)定，是否屬于非法商業(yè)保險活動存在爭議，定性比較困難。三是跨部門協(xié)調(diào)難。部分案件線索須向公安、市場監(jiān)管等部門移送，但由于工作職責(zé)不同，對問題認識不一，在立案標準、辦案程序、行為定性方面存在差異，跨部門協(xié)作有效性有待提高。

二、國外打擊非法商業(yè)保險活動的典型做法

（一）美國的做法

一是完善的電子商務(wù)法律奠定了互聯(lián)網(wǎng)保險發(fā)展的基石。為促進電子商務(wù)全面發(fā)展，美國聯(lián)邦政府及各州都制定了電子商務(wù)法。二是監(jiān)管部門秉持有所為、有所不為的原則。美國監(jiān)管當局認為互聯(lián)網(wǎng)保險是一種有利于降低成本、提高效益的金融創(chuàng)新，不斷修改法律法規(guī)，使監(jiān)管規(guī)則適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)保險的發(fā)展。三是充分發(fā)揮保險行業(yè)的力量。美國保險市場協(xié)會眾多，通過提供行業(yè)信息、咨詢服務(wù)、制定行業(yè)標準等舉措發(fā)揮作用。四是健全的信用評級體系。美國大力加強信用體系建設(shè)，立法保證信息公開、完善信用評價制度、建立與市場行為密切相關(guān)的失信懲罰機制。

（二）英國的做法

一是行業(yè)先行，監(jiān)管后行，行業(yè)自律與政府監(jiān)管共同作用。在保險市場發(fā)展的初期，英國就成立了保險人協(xié)會，后來又相繼成立倫敦保險協(xié)會、倫敦承保人協(xié)會和保賠協(xié)會等，對英國保險行業(yè)的發(fā)展和規(guī)范起了很好的引導(dǎo)作用。英國金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）下設(shè)的保險監(jiān)管部負責(zé)日常保險監(jiān)管，旨在改善行業(yè)經(jīng)營狀況，維護消費者權(quán)益。二是明確保險跨境業(yè)務(wù)管轄權(quán)。對互聯(lián)網(wǎng)保險平臺和保險公司之間的合并、保險產(chǎn)品跨境交易等活動的管轄權(quán)給予明確。三是監(jiān)管機構(gòu)通過分析保險人提交的業(yè)務(wù)報表和財務(wù)報告，強化償付能力監(jiān)管。四是加強互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險監(jiān)管。由互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察基金會牽頭制定行業(yè)性規(guī)范，審查非法內(nèi)容，打擊互聯(lián)網(wǎng)犯罪行為；金融行為監(jiān)管局（FCA）制定了一系列互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管規(guī)定，監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險，保護客戶資金安全。五是英國保險監(jiān)管部門要求除自保性質(zhì)的所有保險公司公開披露其經(jīng)審計的年度財務(wù)報告。六是2012年出臺《消費者保險法》，切實保障消費者的合法權(quán)益。

（三）日本的做法

一是日本金融廳是專門負責(zé)金融業(yè)監(jiān)管的主要機構(gòu)。二是通過《保險業(yè)法》及其實施規(guī)則來規(guī)范保險公司與相關(guān)機構(gòu)的保險行為。三是通過現(xiàn)場檢查和行政處罰兩種方式對非法商業(yè)保險業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。四是日本金融廳設(shè)商談室接受社會公眾舉報、投訴或咨詢，以此發(fā)現(xiàn)線索。如果相關(guān)行為違反了《保險業(yè)法》，金融廳將線索直接移送司法部門進行打擊；如果相關(guān)行為違反了《金融商品交易法》，金融廳依法對相關(guān)企業(yè)開展進場檢查。

（四）國外網(wǎng)絡(luò)互助保險平臺監(jiān)管模式

國際網(wǎng)絡(luò)互助平臺（亦稱P2P保險平臺）運營模式目前主要有個體互助模式（Peer-to-PeerInsurance）、群體定制模式和其他創(chuàng)新模式三種。國際P2P保險平臺普遍以小范圍熟人參與為主，保險標的多為小額產(chǎn)品，分布范圍較為廣泛，業(yè)務(wù)涉眾風(fēng)險及卷款潛逃風(fēng)險都比較小。歐美發(fā)達國家普遍將P2P保險平臺納入監(jiān)管范圍，受到保險監(jiān)管機構(gòu)嚴格監(jiān)管，必要時還接受證券監(jiān)管的審查，一般不存在完全游離于監(jiān)管之外的情形。

三、政策建議及工作措施

（一）建立健全打擊非法商業(yè)保險活動工作聯(lián)系機制

非法商業(yè)保險活動涉及產(chǎn)險、壽險、中介各業(yè)務(wù)板塊，往往又相互交織，跨行業(yè)、跨地域，量大面廣、專業(yè)性強，發(fā)現(xiàn)難、認定難、處置難，必須齊抓共管、協(xié)同聯(lián)動。地方政府要發(fā)揮貼近一線、手段豐富等優(yōu)勢，牽頭對轄區(qū)的非法商業(yè)保險活動進行打擊處置，切實維護社會穩(wěn)定；行業(yè)金融監(jiān)管部門派出機構(gòu)要發(fā)揮業(yè)務(wù)專長，積極做好配合工作，共同構(gòu)建起監(jiān)測預(yù)警、查處取締和善后處置的工作聯(lián)系機制。一是多渠道監(jiān)測預(yù)警。地方政府在運用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段建立健全非法金融活動監(jiān)測預(yù)警體系的過程中，充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理和基層群眾自治的優(yōu)勢，把對非法商業(yè)保險活動的監(jiān)測預(yù)警納入其中。銀保監(jiān)會系統(tǒng)以建設(shè)國家非法金融活動監(jiān)測預(yù)警平臺為核心，促進各地方、各部門實現(xiàn)信息資源整合，加強對非法商業(yè)保險活動的監(jiān)測預(yù)警，同時利用投訴、信訪、舉報等方式，多渠道獲取風(fēng)險線索。二是依法查處取締。地方金融監(jiān)管局發(fā)揮牽頭作用，加強與銀保監(jiān)、市場監(jiān)管、公安、網(wǎng)信、信訪等部門協(xié)作配合和信息共享，對涉嫌非法商業(yè)保險活動相關(guān)線索開展調(diào)查取證和性質(zhì)認定，對擅自設(shè)立保險機構(gòu)、從事非法商業(yè)保險業(yè)務(wù)的及時查處取締。對跨業(yè)務(wù)跨地域的重大非法商業(yè)保險活動風(fēng)險或案件，在認定、查處中存在困難的，地方金融監(jiān)管局商屬地銀保監(jiān)局等部門提出初步定性處理意見后，視情提交金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制協(xié)調(diào)處理。三是穩(wěn)妥善后處置。地方政府應(yīng)認真落實屬地風(fēng)險處置責(zé)任，組織轄內(nèi)宣傳、網(wǎng)信等部門積極做好輿情管控引導(dǎo)、資產(chǎn)處置、信訪維穩(wěn)等工作，切實維護社會大局穩(wěn)定。

（二）充分發(fā)揮保險行業(yè)協(xié)會和保險機構(gòu)的作用

要充分發(fā)揮保險行業(yè)協(xié)會服務(wù)行業(yè)、教育宣傳和行業(yè)自律等優(yōu)勢，進一步規(guī)范保險市場行為。在打擊非法商業(yè)保險活動中，保險行業(yè)協(xié)會要組織會員公司開展全方位、多角度的風(fēng)險排查，及時發(fā)現(xiàn)報告。積極與地方金融監(jiān)管、公安司法、工商網(wǎng)監(jiān)等部門加強溝通協(xié)作，獲取對打擊工作的支持幫助。加大資源投入，協(xié)助研究建立行業(yè)高風(fēng)險客戶信息數(shù)據(jù)庫及高風(fēng)險從業(yè)人員信息數(shù)據(jù)庫，加強與監(jiān)管部門、公安機關(guān)的信息共享。建立專項資金，用于舉報獎勵、專業(yè)培訓(xùn)、警示宣傳等活動。

保險公司作為保險活動的參與主體，必須落實自身風(fēng)險防控主體責(zé)任，積極主動開展非法商業(yè)保險活動風(fēng)險識別研判。一是梳理經(jīng)營管理風(fēng)險點，完善內(nèi)控制度，加強責(zé)任追究，堅決杜絕與各類非持牌機構(gòu)或個人合作開展任何保險業(yè)務(wù)，斬斷非法商業(yè)保險活動風(fēng)險向持牌機構(gòu)的傳遞。二是充分發(fā)揮專業(yè)判斷能力，及時發(fā)現(xiàn)并向監(jiān)管部門報告損害行業(yè)利益、危害行業(yè)聲譽的一切非法商業(yè)保險活動，涉嫌違法犯罪線索及時向公安機關(guān)報告，并積極配合監(jiān)管部門或公安機關(guān)開展調(diào)查取證和案件偵辦。

（三）努力提升宣傳教育的針對性有效性

一是宣傳工作常態(tài)化。將打擊非法商業(yè)保險活動宣傳工作納入銀保監(jiān)局、行業(yè)協(xié)會、保險機構(gòu)的日常工作，利用各種宣傳平臺，不間斷發(fā)布警示信息，做到警鐘長鳴，強化保險消費者和從業(yè)人員的風(fēng)險防范意識。二是宣傳手段多樣化。利用電臺、報紙、電視等傳統(tǒng)媒體，網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新媒體，海報、專欄、電子屏等窗口平臺，擴大宣傳工作的覆蓋面。三是宣傳內(nèi)容通俗化。持續(xù)發(fā)布通俗易懂的宣傳信息，講述老百姓身邊的風(fēng)險案例，提高保險消費者和保險從業(yè)人員的認知度和識別度。

（四）營造嚴厲打擊非法商業(yè)保險活動的高壓態(tài)勢

堅持對所有保險活動實行嚴格準入、持牌經(jīng)營，嚴禁無照駕駛行為，嚴厲打擊各類非法商業(yè)保險活動。一是要對非法設(shè)立保險機構(gòu)及經(jīng)營保險業(yè)務(wù)、非法銷售境外保險、制售虛假保險單證等傳統(tǒng)非法商業(yè)保險活動持續(xù)保持嚴厲打擊態(tài)勢，降低處罰門檻，加大違法成本。二是要加大對借助互聯(lián)網(wǎng)手段開展的新型非法商業(yè)保險活動的打擊力度，要把網(wǎng)絡(luò)互助平臺納入監(jiān)管，盡快研究準入標準，實現(xiàn)持牌經(jīng)營和合法經(jīng)營。加強同工信等部門信息共享，對擅自在app平臺開展各類保險業(yè)務(wù)、借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段實施保險詐騙等非法商業(yè)保險活動，情節(jié)嚴重的要移送司法機關(guān)立案查處。三是對涉及保險創(chuàng)新的新業(yè)態(tài)，要在準確定性的基礎(chǔ)上，實施監(jiān)管沙盒試點，鼓勵支持創(chuàng)新發(fā)展，保持監(jiān)管與創(chuàng)新同步，將創(chuàng)新始終置于監(jiān)管之下，確保風(fēng)險不失控，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

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