發(fā)薪日貸款放貸人應(yīng)如何監(jiān)管？從英美等國說起

文/周穎博除銀行等“正規(guī)軍”外，民間借貸等“非正規(guī)金融”作為市場資源調(diào)節(jié)功能的結(jié)果，也是金融體系重要的組成部分。[1]“非正規(guī)金融”是市場資源調(diào)節(jié)功能的結(jié)果，作為正規(guī)金融的補充自發(fā)形成，能夠?qū)崿F(xiàn)在市場的驅(qū)動下迅速發(fā)現(xiàn)資金需求或?qū)で筚Y金供給。隨著金融發(fā)展程度越來越高，人們對資金的需求越來越大，正規(guī)金融嚴格的審貸制度和繁復的手續(xù)很難完全滿足資金需求者，大量資金需求因為未達到放貸條件而無法被滿足，而民間放貸能夠及時填補這個空缺。相比較于銀行等金融機構(gòu)，民間借貸雖然由于復雜性和不規(guī)范性而難以監(jiān)管，加上一直以來不受監(jiān)管部門重視，民間借貸一直處于監(jiān)管盲區(qū)，產(chǎn)生了如“借貸寶”、“校園裸貸”等事件。但民間借貸有著廣闊的市場，應(yīng)當將其納入監(jiān)管之內(nèi)，以促進民間借貸良性發(fā)展。這其中，包括“現(xiàn)金巴士”在內(nèi)的發(fā)薪日貸款（payday loan），是一種利率極高的小額超短期借貸，可以讓借款人在下次發(fā)薪之前預(yù)先使用。借款人通常可以在交款出口或在線網(wǎng)站上交費時使用該項業(yè)務(wù)，借款人還可簽署延期支付的賬單，由相關(guān)公司同意直到消費者領(lǐng)工資之日再兌現(xiàn)。這項金融業(yè)務(wù)集中體現(xiàn)了上述民間小額借貸的各種風險特性：（1）年利率通常高達三位數(shù)，一般在400%左右；（2）借款針對低收入個人，滿足“月光族”的提前消費需求，但這部分人缺乏對風險的把控，易在還款困難時重復借貸；（3）極高利率產(chǎn)生放貸人更高的逐利性，帶來更大的風險。在金融體系較為完備的國家和地區(qū)，政府非常重視民間借貸對整個經(jīng)濟市場的作用，大都以立法的形式規(guī)范民間放貸，如香港的《放貸人條例》、英國的《消費信貸法》等。上述專門的“放貸人方案”涉及放貸監(jiān)管機制、放貸人主體界定、放貸人準入機制、放貸利率限制、廣告宣傳和營銷規(guī)則等部分。本文主要針對國內(nèi)放貸人監(jiān)管問題，通過分析對放貸人進行監(jiān)管的原因，通過比較域外放貸人監(jiān)管的法律法規(guī)，為國內(nèi)放貸人監(jiān)管提供借鑒。一、放貸人監(jiān)管原因分析民間小額借貸具有單筆額度小、借貸方式多樣等特點，實踐中不便于政府監(jiān)管。此外，放貸人不涉及集資，用自有資金參與借貸、獲取收益，且其從事放貸業(yè)務(wù)的目的是為了從閑置資金中獲取收益，交易對象也以自然人居多，實質(zhì)上屬于具有私密性質(zhì)的民事行為。既然如此，各國政府為何還要對放貸人進行監(jiān)管？（一）民間小額借貸具有高風險的特點民間小額借貸具有地緣性、業(yè)緣性、血緣性，原本維系民間借貸的信用、關(guān)系網(wǎng)、社會資本等均為軟性約束要素，民間借貸的道德風險遠遠高于正規(guī)金融。即使有了專業(yè)放貸人的出現(xiàn)，高道德風險仍然是民間借貸最重要特征之一。此外，借款人一般來自低收入家庭，還款能力相對較差，一旦道德風險集中爆發(fā)，將會威脅區(qū)域經(jīng)濟市場的穩(wěn)定。（二）民間小額借貸具有高利率的特點高利率是民間借貸，尤其是小額貸款的重要特點。小額貸款長期以來利率遠遠高于其他貸款產(chǎn)品，具有較高的金融風險。除了利率高昂，小額貸款還極易產(chǎn)生借款人因重復、持續(xù)使用代價昂貴的小額信貸服務(wù)而陷入債務(wù)危機。實際上，大部分小額借貸的實際利率遠高于其約定利率，重要原因之一就是因借款人還款困難而產(chǎn)生的“利滾利”問題。（三）民間小額借貸具有高傷害性的特點民間借貸，尤其是在發(fā)薪日貸款中，借款人為低收入的家庭和個體。民間借貸的利率遠高于金融機構(gòu)發(fā)放的貸款，一旦資金鏈發(fā)生斷裂，借款人財富可能被放貸人耗盡，并且低收入人群數(shù)量龐大，容易帶來社會不穩(wěn)定因素。因此澳大利亞、新加坡等國家傾向于對包括發(fā)薪日貸款在內(nèi)的小額民間借貸實施嚴格監(jiān)管，以減少發(fā)薪日貸款對經(jīng)濟困難的借款人可能產(chǎn)生的危害。（四）民間小額借貸具有行為不規(guī)范的特點放貸行為不規(guī)范體現(xiàn)在，由于民間借貸的高風險和高利率，可能導致放貸人在發(fā)放貸款時為追逐高利率將貸款發(fā)放給不適格的市場主體，而在回收貸款時，為了保證貸款的回收可能采用極端的手段，包括暴力討債等可能構(gòu)成違法犯罪的行為。放貸行為不規(guī)范還體現(xiàn)在民間借貸手續(xù)不規(guī)范，手續(xù)不規(guī)范導致原本依托于信用關(guān)系的小額借貸更缺乏合同訂立、劃款條件等約束機制，這也是民間小額借貸糾紛頻發(fā)的重要原因之一。[2]（五）民間小額借貸的借貸雙方地位不平等借款人在與放貸人的交易中處于弱勢地位。借款人沒有資金交易經(jīng)驗，也沒有談判能力，訂立的條款容易傾向于放貸人利益；在未按期還款后，借款人需要承擔高額的利率；最后的收債行為中，作為個體的借款人依舊處于相對弱勢的地位。借款人在整個借款過程中，無法有效保護自己，因此各國對于民間借貸，尤其是針對個人的小額借貸的放貸人的監(jiān)管力度普遍較強。以美國為例，消費類非吸收存款類放貸機構(gòu)（Non- Deposit- TakingLenders）分為消費類和商業(yè)類，相對來說消費類監(jiān)管強于商業(yè)類監(jiān)管，從事消費類放貸的機構(gòu)有著更嚴格的監(jiān)管要求，比如必須要有州發(fā)放的牌照，以保護投資者。因此，不論是在理論上還是在實踐中，民間小額借貸都需要法律規(guī)制，尤其是對放貸人進行監(jiān)管。以從源頭規(guī)范放貸行為，加強事前監(jiān)管，減少借貸糾紛的發(fā)生。二、放貸人監(jiān)管的域外經(jīng)驗研究發(fā)薪日貸款與其他非存款類放貸業(yè)務(wù)相區(qū)別，部分國家據(jù)此規(guī)定了專門的監(jiān)管規(guī)則。作為民間小額消費信貸，有必要對發(fā)薪日貸款進行監(jiān)管，引導放貸人合法從事放貸業(yè)務(wù)，保護借款人在能力范圍內(nèi)參與借款服務(wù)。（一）放貸人監(jiān)管的法律規(guī)范在發(fā)薪日貸款起源地美國，聯(lián)邦政府未對放貸人進行統(tǒng)一管理，由各個州根據(jù)民間資本流通情況制定相應(yīng)政策對本州放貸經(jīng)營活動進行規(guī)制，以此保護借款人的權(quán)利。[3]此外，英國、日本、新加坡等地區(qū)均對放貸人有著不同程度的立法監(jiān)管。部分國家針對放貸人監(jiān)管的法案見下表；根據(jù)上表，發(fā)薪日貸款機構(gòu)在美國屬于消費類非吸收存款類放貸機構(gòu)（Non- Deposit- TakingLenders，下稱“NDTL”）。在美國，NDTL是指從市場借入資金并主要從事發(fā)放貸款業(yè)務(wù)的公司，除發(fā)薪日貸款機構(gòu)外，還有信用卡發(fā)行公司、銷售財務(wù)公司等發(fā)放現(xiàn)金貸款或提供借貸的機構(gòu)。[4]相比較于存款類金融機構(gòu)，NDTL的監(jiān)管條件較為寬松，屬于州立管制；部分州的NDTL是銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，也有一些州為州務(wù)卿辦公室。因此，美國針對放貸人監(jiān)管的法律較為分散，主要有（1）州牌照法律；（2）貸款真實性法案(TILA)；（3）平等信貸機會法案( ECOA) ；（4）公平信用報告法案( FCRA) ；（5）追債法案；（6）金融隱私法等。[5]英國目前小額信貸的主要監(jiān)管機構(gòu)為金融行為監(jiān)管局（Financial ConductAuthority，下稱“FCA”）、競爭與市場監(jiān)管局（Competition and Markets Authority，下稱“CMA”），另有媒體廣告監(jiān)管局（(Advertising Standards Authority，下稱“ASA”）和英國教會。根據(jù)CMA的定義，發(fā)薪日貸款是“一種小額（通常不超過1000英鎊）、短期、不附抵押的現(xiàn)金貸款，其還款期限通常為（但不限于）客戶的下一次薪水發(fā)放時或者是當月月底，但排除了家庭信用貸款，信用卡，自信用合作社取得的貸款以及信用卡的透支”。FCA對小額貸款的監(jiān)管主要為以下幾個方面：（1）市場準入上的行政審批制度；（2）市場競爭上的最高價格限制；（3）對貸款人的特定行為要求以及（4）對金融推廣活動的規(guī)制。對放貸人主要通過市場準入等進行監(jiān)管。澳大利亞政府對小額信貸進行嚴格的監(jiān)管。2009年之前，消費信貸立法權(quán)在各州和地區(qū)手中。從2008年開始，澳大利亞聯(lián)邦政府收回各州和地區(qū)在消費信貸領(lǐng)域的立法權(quán)，出臺了一系列法律及修正案對信貸市場，特別是對發(fā)薪日貸款，進行監(jiān)管。[6]根據(jù)《消費信貸保護法》，澳大利亞證券投資委員會（Australian Securities and Investment Commission，下稱“ ASIC”）負責受理信貸牌照申請、監(jiān)督放貸人，督促企業(yè)按照信貸立法的要求開展業(yè)務(wù)，以及對發(fā)薪日貸款企業(yè)的違法行為能夠采取一系列的執(zhí)法措施。[7]作為澳大利亞金融市場的法定監(jiān)管機構(gòu)，ASIC對發(fā)薪日貸款具有監(jiān)管義務(wù)，不僅有權(quán)根據(jù)最新的法律修正案及時對發(fā)薪日貸款行業(yè)進行獨立客觀的評審，還對相關(guān)法律提出修改建議。新加坡早在1959年就頒布了《放貸人法》，于2008年頒布了專門的《放貸人條例（修正案）》。該法案的重要內(nèi)容之一就是“調(diào)整借貸體系框架，給予放貸人管理部門更大的行使權(quán)以查出非法放貸機構(gòu)”。根據(jù)該法案，“鑒于放貸人在現(xiàn)代經(jīng)濟中的作用，新條例允許其在獲得管理當局許可的情況下發(fā)展分支機構(gòu)。另外，該條例還接觸了對于放貸人進行廣告宣傳的禁令，允許其在真實、準確、合法的前提下進行廣告活動”。此后的幾年，新加坡先后頒布了《放貸人條例》（2009）和《放貸人法案》修正案，不斷完善放貸人監(jiān)管立法。綜上，針對放貸人監(jiān)管，四個國家體現(xiàn)出了不同的監(jiān)管思路：地域面積廣、州際之間差距較大的美國，將小額信貸歸為“消費類非吸收存款類放貸機構(gòu)”，屬于州立管制，監(jiān)管力度小于“吸收存款類放貸機構(gòu)”，但大于商業(yè)類費吸收存款類放貸機構(gòu)，以此來體現(xiàn)小額消費信貸的特殊性以及保護處于弱勢地位的借款人。英國沒有針對性的統(tǒng)一立法而由金融行為監(jiān)管局等監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，行業(yè)自律在英國小額信貸的監(jiān)管思路中體現(xiàn)的最為明顯，教會在小額信貸監(jiān)管中也起到了一定作用。澳大利亞政府則對小額信貸進行了嚴格的監(jiān)管，將小額信貸的管理權(quán)收歸聯(lián)邦政府，并接連頒布一系列法案及修正案對小額信貸進行全面監(jiān)管。香港、新加坡等國家則針對民間小額信貸頒布了專門的“放貸人法案”，用統(tǒng)一法律對民間小額借貸進行法律規(guī)制。然而不論以何種模式，以上各國都將發(fā)薪日貸款的放貸人納入監(jiān)管。（二）放貸人監(jiān)管的要求上述將發(fā)薪日貸款納入監(jiān)管的國家均規(guī)定了發(fā)薪日貸款放貸機構(gòu)的準入條件。在美國、英國、澳大利亞、新加坡等國家，持有政府頒發(fā)的經(jīng)營牌照是從事發(fā)薪日貸款業(yè)務(wù)的前提條件。1. 美國對發(fā)薪日貸款放貸人的監(jiān)管（1）各州對發(fā)薪日貸款的監(jiān)管總體來說，美國各州對發(fā)薪日貸款的監(jiān)管態(tài)度可分為允許，有限制條件允許和完全禁止三種。[9]美國有36 個州的法律不禁止發(fā)薪日貸款，部分對發(fā)薪日貸款主要參照《反高利貸法》進行管理（即不得超過法定最高利率）。[10]但法律不禁止并不意味著放開發(fā)薪日貸款的市場，如馬薩諸塞州法律雖沒有明文禁止發(fā)薪日信貸，但該項業(yè)務(wù)也受到嚴格限制。[11]還有一些州，雖然沒有明確規(guī)定發(fā)薪日貸款屬于非法，但實際上通過限制高利率貸款等法律規(guī)定，禁止了發(fā)薪日貸款的實行，如紐約州。[12]美國由州政府自行決定登記注冊機構(gòu)，大多數(shù)州對成立NDTL的實體類型并沒有限制，它可以是一個公司、合伙或者個體；但在個別幾個州，只有特殊類型的實體才可以獲得放貸的牌照，如在州牌照法下受特許的公司。除了阿肯色州外，每個州均有一項針對NDTL的法令。這些法令對NDTL的監(jiān)管內(nèi)容主要包括：（1）獲許經(jīng)營（牌照）：必須獲得牌照來從事業(yè)務(wù), 通常要求一些財務(wù)信息，關(guān)于職員和負責人的資料、一份履約保證以及一些所提出業(yè)務(wù)的說明；（2）放貸人必須定期提交報告，定期換發(fā)執(zhí)照；（3）監(jiān)管者可以實施年度或其他定期檢查；（4）監(jiān)管者有權(quán)發(fā)布停止或終止命令, 提請訴訟。[13]根據(jù)本文上部分介紹，每個州都有一個州級機構(gòu)監(jiān)管經(jīng)許可的放貸人，大部分州是銀行業(yè)監(jiān)管部門，有的州是州務(wù)卿辦公室。監(jiān)管部門有權(quán)審查和批準牌照申請，指導年度審查或者被許可人的檢查，接受和審查年度報告，發(fā)起申請強制執(zhí)行判決之訴以及調(diào)查消費者投訴。（2）發(fā)薪日貸款放貸人監(jiān)管典型案例——加利福尼亞州加利福尼亞州（下稱“加州”）允許發(fā)薪日貸款的存在，但必須獲得政府（主管機構(gòu)為業(yè)務(wù)監(jiān)督部）的許可。發(fā)薪日貸款在加州又稱“遞延存款交易”（California DeferredDeposit Transaction (Payday Loan) Law），加州專門制定了《遞延存款交易法》（CDDTL）規(guī)范發(fā)薪日貸款交易。該法律內(nèi)容包括發(fā)薪日貸款的許可和業(yè)務(wù)辦理所涉的相關(guān)法律條款。該法律規(guī)定州內(nèi)外提供發(fā)薪日貸款的個人、組織均需要獲得從業(yè)監(jiān)督部門的許可。其許可要求如下：屬于CDDTL下許可的可以個人、公司、合伙企業(yè)、、合資企業(yè)、協(xié)會、合股公司、信托、非法人組織、政府實體等組織形式，申請人必須提交擬從事該項業(yè)務(wù)的地區(qū)。監(jiān)管部門按照受理的順序處理許可申請。申請人獲得許可證的要求為：（1）對于每一個營業(yè)地，申請人應(yīng)該提供適當?shù)牡湫桶咐?00美元的申請費和100美元的調(diào)查費；申請人每增加一個營業(yè)地區(qū)，都需要提交由處長建立的幾個簡短申請。（2）25,000美元的維持保證金。（3）提交按照一般公認的會計準則編制的申請人凈資產(chǎn)至少為25,000美元的財務(wù)報表，獲得執(zhí)照后，被許可人在任何時候都需要保持凈資產(chǎn)至少為25,000美元。（4）申請人、管理人員、控制人、持股10%以上的股東等關(guān)鍵人員的指紋信息。理論上，材料齊全、符合條件的申請人會獲得營業(yè)許可，但如果任何管理人員、董事、普通合伙人或持有10%以上優(yōu)質(zhì)權(quán)益或股權(quán)證券的股東在過去十年中被定罪或范有涉及不誠實、欺詐或者欺騙的行為，如果這些犯罪和行為實際上涉及到發(fā)薪日貸款放貸人的資格和運行，可能會被駁回申請。[14]2. 英國對發(fā)薪日貸款放貸人的監(jiān)管發(fā)薪日貸款在英國作為消費信貸進行監(jiān)管。英國消費信貸市場的授權(quán)批準和登記注冊最初由公平交易局（Office of Fair Trading，下稱“OFT”）負責。2014年，英國政府關(guān)閉了OFT，消費信貸市場的監(jiān)管權(quán)被轉(zhuǎn)移到FCA（金融行為監(jiān)管局）。FCA作為獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)，直接對英國財務(wù)部和議會負責，以保護消費者、促進良性競爭、提高市場誠信度為目標。FCA延續(xù)了之前OFT的授權(quán)系統(tǒng)，并針對申請者的不同情況具體細分為授權(quán)（authorization）和臨時許可（interimpermission），并按照業(yè)務(wù)類別設(shè)置營業(yè)執(zhí)照費用。針對發(fā)薪日貸款，F(xiàn)CA對放貸人的監(jiān)管主要在以下方面：（1）負責發(fā)薪日貸款機構(gòu)市場準入上的行政審批；（2）對從事發(fā)薪日貸款活動的經(jīng)紀人提出了確認消費者收到信息等額外要求；（3）CMA從保護消費者的角度對發(fā)薪日貸款進行監(jiān)管，其下屬的公平交易委員會負責報告可能存在限制競爭的市場狀況，之后由CMA進行審查后發(fā)布報告，并且提出救濟措施。在英國，從事發(fā)發(fā)薪日貸款放貸業(yè)務(wù)需要獲得事前行政許可。這意味著已經(jīng)注冊在案的小貸公司的行政許可將在2014年4月1日FCA繼承OFT之前到期。OFT給出的過渡政策是自2013年10月起由這些公司向FCA提交許可延期申請，F(xiàn)CA進行形式審查后即頒布臨時許可。但臨時許可到期后，這些公司需要再度申請，此時就可以由FCA進行實質(zhì)審查，決定是否授予完整授權(quán)，得到完整授權(quán)的公司才能夠繼續(xù)從事發(fā)放貸款業(yè)務(wù)，未能獲得全權(quán)授權(quán)者禁止從事高利短貸活動，若從事則會被認為是非法并受到處罰。這樣一來，通過機構(gòu)改革，英國也完成了發(fā)薪日貸款市場的一次洗牌。FCA在考慮是否授予完整授權(quán)時主要關(guān)注以下方面：[15]（1）申請人在信貸經(jīng)紀領(lǐng)域是否有過不正當行為，比如引導性銷售或泄露客戶信息。[16]（2）確保向客戶提供的貸款在該客戶的償還能力范圍內(nèi)。（3）對面臨財務(wù)困境的客戶給予公平待遇。（4）公司治理層面和控制以符合政策和程序上的合規(guī)要求。[17]綜上，英國自2014年金融改革以來，不斷加強對包括發(fā)薪日貸款在內(nèi)的消費信貸放貸人的監(jiān)管，逐步實現(xiàn)對小額信貸的實質(zhì)監(jiān)管，以控制風險保護合格投資者。3. 澳大利亞對發(fā)薪日貸款放貸人的監(jiān)管[18]自2008年開始，澳大利亞各州和地區(qū)在消費信貸領(lǐng)域的立法權(quán)統(tǒng)一上交給聯(lián)邦政府。時任澳大利亞金融服務(wù)部長曾強調(diào)，減少發(fā)薪日貸款對經(jīng)濟困難的借款人產(chǎn)生的危害，是澳大利亞對發(fā)薪日貸款進行監(jiān)管改革的核心。因此，澳大利亞聯(lián)邦政府自2009年起制定了一系列規(guī)制發(fā)薪日貸款等小額信貸的法案、修正案，ASIC（澳大利亞證券和投資委員會）也加強了對發(fā)薪日貸款市場的監(jiān)管。（1）放貸人信貸許可證的申請澳大利亞信貸牌照是授權(quán)被許可人從事特定的信貸活動的許可證。從事不同種類的信貸行業(yè)所需的條件不同，申請人只有達到不同信貸行業(yè)的特定條件才能被許可。許可證申請的整體流程如下：發(fā)薪日貸款在澳大利亞屬于非法定授權(quán)存款機構(gòu)（非ADIs）[19]而受到監(jiān)管。按照法律的規(guī)定，申請人需在2010年7月1日或以后向ASIC遞交申請。申請表必須以法定的格式填寫，申請采用批準制。當滿足以下條件時，ASIC必須授予牌照：（a）申請人已經(jīng)按照《信貸法》第36條的規(guī)定遞交了申請；（b）如果獲發(fā)牌照,ASIC沒有理由相信該申請人很可能會違反《信貸法》第47條適用的義務(wù)；（c）ASIC沒有理由相信該申請人不是一個適當?shù)膹氖滦刨J活動的人；（d）申請人向ASIC提交了ASIC要求提供的任何其他信息或?qū)徍藞蟾?；（e）申請人符合《信貸法》規(guī)定的其他條件。申請人是否是從事信貸活動的合格申請人，ASIC需要從以下幾個方面進行判斷：（a）是否按照《過渡法案》（Transitional Act）登記、該申請人的執(zhí)照或澳大利亞金融服務(wù)牌照是否曾經(jīng)被暫?；蛉∠^；（b）是否根據(jù)《信貸法》第2部分第4節(jié)對申請人做出過禁止令或取消資質(zhì)令；（c）是否根據(jù)2001年公司法（Corporations Act2001）第八部分第7.6節(jié)對申請人做出過禁止令或取消資質(zhì)令；（d）根據(jù)一個國家或地區(qū)的法律該申請人是否曾經(jīng)被禁止從事信貸活動；（e）一個國家或地區(qū)，或一個國家或地區(qū)的權(quán)力機關(guān)，向ASIC提出的關(guān)于申請人的任何相關(guān)信息；（f）如果申請人不是受托人的信托，申請人是否曾經(jīng)破產(chǎn)；（g）申請人是單個自然人，需要考慮申請人是否是2001年公司法下的不合格管理人、遞交申請10年之內(nèi)是否受過刑事處罰；（h）申請人是非自然人，若是法人團體，需要判斷法人團體的主任、秘書、高級管理人員誰對將要被授權(quán)的信貸活動履行職責；若是合伙企業(yè)或信托公司，需要判斷哪一個合伙人或受托人對將要被授權(quán)的信貸活動履行職責。ASIC可以向申請人發(fā)出書面通知，要求申請人在通知規(guī)定的時間內(nèi)提交與頒發(fā)許可證相關(guān)的額外補充材料，也可以要求申請人在通知規(guī)定的時間內(nèi)到ASIC指定的具有合格資質(zhì)的部門審計。申請人需要在規(guī)定期限內(nèi)向ASIC提交相關(guān)審計報告，逾期不提交者，將被視為撤回申請。ASIC也可能對申請人發(fā)出書面通知延長提交補充材料的時間。（2）ASIC對放貸人的法定監(jiān)管義務(wù)除發(fā)放許可證外，ASIC對發(fā)薪日貸款具有法定的監(jiān)管義務(wù)，其有權(quán)根據(jù)最新的法律修正案及時評審發(fā)薪日貸款業(yè)的守法狀況，并對小額貸款相關(guān)法律進行客觀獨立的評審，以提出修法建議。其對發(fā)薪日貸款放貸人的監(jiān)管還體現(xiàn)在：a. 展開評審工作，發(fā)布報告。ASIC每年對發(fā)薪日貸款機構(gòu)發(fā)起評審，審查內(nèi)容包括企業(yè)的交易文件、業(yè)務(wù)規(guī)則和流程等，并將評審報告放到ASIC官方網(wǎng)站上，供借貸雙方查閱。b. 違反法律規(guī)則的發(fā)薪日貸款機構(gòu)進行處罰。自《國家消費信貸保護法2009》實施以來，對發(fā)薪日貸款企業(yè)的查處工作一直是ASIC工作的重點?，F(xiàn)實中，對于發(fā)薪日貸款機構(gòu)在放貸前未充分了解借款人的財務(wù)狀況、未更正業(yè)務(wù)材料中自相矛盾的客戶信息、未充分保留業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的行為，ASIC給予了警告。針對發(fā)薪日貸款機構(gòu)收費過高、試圖規(guī)避《信貸法》、違反貸款人應(yīng)盡的基本法律義務(wù)的行為，ASIC還采取了一些重大的查處措施。c. ASIC代表訴訟。根據(jù)《國家消費信貸保護法》，對于發(fā)薪日貸款公司存在的違法行為，ASIC有權(quán)提起訴訟。d. 監(jiān)督發(fā)薪日貸款企業(yè)。ASIC對發(fā)薪日貸款的法定監(jiān)督權(quán)，包括責令貸款企業(yè)退款、取消企業(yè)經(jīng)營發(fā)薪日貸款的資質(zhì)等等。此外，ASIC還會督促貸款企業(yè)嚴格按照信貸立法的要求開展業(yè)務(wù)（包括《國家消費信貸保護法修正案》），并對發(fā)薪日貸款企業(yè)的違法行為，采取一系列的執(zhí)法措施。綜上，澳大利亞將發(fā)薪日貸款作為非法定授權(quán)存款機構(gòu)監(jiān)管，不僅對放貸人資質(zhì)進行實質(zhì)性審查，還能夠行使借款人代表訴訟、處罰違法借貸雙方等職能，以保護投資者利益。4. 新加坡對發(fā)薪日貸款放貸人的監(jiān)管新加坡對放貸人的監(jiān)管主要圍繞其2008年通過的《放貸人法案》以及其后一系列法律文件進行，該法案的內(nèi)容包括放貸業(yè)務(wù)的準入、運行、監(jiān)管和訴訟等制度。（1）放貸人準入監(jiān)管《放貸人法案》第二部分規(guī)定了放貸人準入制度，該部分從牌照獲取和無牌照放貸的處罰兩個角度確立了放貸人準入制度。[20]首先，申請牌照是開展業(yè)務(wù)的前提。a. 貸款發(fā)放的前提是領(lǐng)取牌照，申請人需要按照注冊部長所要求的形式申報，并且支付相關(guān)費用。b. 注冊部長負責審查申請人的申報材料，并依據(jù)此做出簽訂或拒絕的決定；且注冊部長可以隨時書面通知被許可人，更改或者撤銷現(xiàn)有條件的申請或者增加新的條件。c. 牌照期限為12個月，法律另有規(guī)定的從其規(guī)定。牌照可以續(xù)期，在牌照到期前一個月申請人按照注冊部長所要求的方式提出續(xù)期申請。d. 業(yè)務(wù)開展的地域限制。放貸人從事放貸業(yè)務(wù)將受到地域范圍的限制，其只能在牌照上申請的地方開展放貸業(yè)務(wù)，如其想在其他地方開展放貸業(yè)務(wù)，則應(yīng)提出書面申請。其次，《放貸人法案》為無照放貸提供了處罰依據(jù)：a. 如果貸款合同由無證放貸人作出，或者合同并無保證人或保證金，則合同的貸款擔保和保證金不能強制執(zhí)行，無證放貸人的貸款不受法律保護。b. 任何申請人申請續(xù)期人或者申請在新的地方開展業(yè)務(wù)的人如故意或過失地向注冊部長提交虛假材料，或者注冊部長有理由相信其提交的材料存在上述狀況的，則構(gòu)成犯罪行為，判處不超過4萬美元的罰款或者不超過12個月的監(jiān)禁，也可以兩者并處。（2）放貸人退出法律制度法案還規(guī)定了放貸人退出法律制度，放貸人退出制度主要規(guī)定為自愿退出和強制退出兩種。其中自愿退出是指放貸人在牌照營業(yè)期間自愿停止放貸業(yè)務(wù)，向注冊管理局提出申請，對其財務(wù)狀況進行審查后由注冊部長作出是否退出的決定。強制退出是指由于放貸人存在過錯，注冊部長撤銷或者暫停放貸牌照的情形。強制退出時，注冊部長應(yīng)當出示書面通知，并指定某個日期由放貸人說明理由，否則在決定作出21日之后，則許可證失效。一般被強制退出的情況有：a. 放貸人故意或過失地在申請材料“注冊申請書或其他書面文件中遺漏了應(yīng)當列明的事項或者存在錯誤”誤導性的語言；b. 以不合適的方式開展放貸業(yè)務(wù)；c. 在申請注冊地點以外的地方開展放貸業(yè)務(wù)；d. 其他任何違反執(zhí)照的情形。此外，新加坡放貸人法案還規(guī)定了注冊部長或者其他授權(quán)的官員可以隨時檢查放貸的經(jīng)營場所以及與放貸行為有關(guān)的書面文件材料，并且要求放貸人提供任何與放貸行為相關(guān)的任何信息。任何阻止或妨礙注冊部長或者授權(quán)的官員可能會構(gòu)成犯罪?？梢?，允許發(fā)薪日貸款的國家均對放貸人進行監(jiān)管，尤其是對放貸人進行準入監(jiān)管，且審核資質(zhì)時均為實質(zhì)性審核。不同的是，一些國家主要由州等地方負責，如美國；一些國家由統(tǒng)一機構(gòu)負責，如澳大利亞、英國；新加坡則專門制定了放貸人法案作為監(jiān)管依據(jù)。不同國家和地區(qū)規(guī)定的審核標準不同，這體現(xiàn)了各國的監(jiān)管差異。三、對我國放貸人監(jiān)管的啟示（一）我國放貸人監(jiān)管立法現(xiàn)狀隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺的興起，發(fā)薪日貸款借助互聯(lián)網(wǎng)渠道提供了更便捷、迅速的服務(wù)。與國外發(fā)薪日貸款主要針對中低收入家庭來說，國內(nèi)的發(fā)薪日貸款大部分是滿足年輕消費者的負債消費需求。但目前國內(nèi)沒有統(tǒng)一法律對放貸人進行規(guī)制，更缺乏針對發(fā)薪日貸款放貸人監(jiān)管的法律文件，對放貸人的監(jiān)管散見于各法律規(guī)范中。如在刑法中規(guī)定了非法吸收公眾存款罪、對民間借貸最高利率的限制等，這意味著發(fā)薪日貸款面臨著巨大的法律風險。一旦法律明確規(guī)制，設(shè)立了嚴格的準入條件和最高利率限制，發(fā)薪日貸款可能會失去生存土壤。中國人民銀行在2008年發(fā)布的《第二季度貨幣政策執(zhí)行報告》中提出要在時機成熟的時候推出《放貸人條例》，但遲遲未出臺。2015年，國務(wù)院法制辦向社會征求《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》（下稱“《征求意見稿》”）。[21]《征求意見稿》中明確，對經(jīng)營放貸業(yè)務(wù)實行許可制度，除依法報經(jīng)監(jiān)督管理部門批準，并取得經(jīng)營放貸業(yè)務(wù)許可的非存款類放貸組織外，任何組織和個人不得經(jīng)營放貸業(yè)務(wù)。該《征求意見稿》相當于民間借貸的上位法，從宏觀角度建立一個規(guī)范的統(tǒng)一制度框架，核心是對非存款類放貸組織采取持牌制度。對于非存款類放貸組織借助互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營放貸業(yè)務(wù)的情況，根據(jù)2015年7月央行等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》可知，網(wǎng)貸應(yīng)當遵守非存款類放貸組織的監(jiān)管規(guī)則，不論是京東白條、天貓花唄，還是現(xiàn)金巴士，都屬于非存款類放貸組織，需要遵守相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。（二）對我國放貸人監(jiān)管的借鑒本文第二部分介紹了部分國家對發(fā)薪日貸款的監(jiān)管要求。各國監(jiān)管思路雖然存在很大差別，但均對發(fā)薪日貸款的準入和運行監(jiān)管提出了要求。1.確認放貸人監(jiān)管的監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管主體方面，沒有一部統(tǒng)一的法律明確放貸人的監(jiān)管主體，存在“多頭監(jiān)管、權(quán)責不明的現(xiàn)象”。1998年《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》中將人民銀行作為主要監(jiān)管機構(gòu)，然而2003年《中國人民銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中有確定銀監(jiān)會作為民間借貸的監(jiān)管主體。至于2008年發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》中，又規(guī)定由省級政府明確主管部門對小額貸款公司進行監(jiān)管。上述幾國都有統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，負責具體法律條款的制定和實施，如澳大利亞由澳大利亞證券和投資委員會負責監(jiān)管。[22]鑒于目前的監(jiān)管規(guī)定，國內(nèi)民間借貸的監(jiān)管主體很可能為央行或者銀監(jiān)會設(shè)立統(tǒng)一規(guī)制法，規(guī)定原則性標準，具體監(jiān)管由各省級行政單位實施，另設(shè)立發(fā)薪日貸款行業(yè)自治組織減少行政監(jiān)管成本。2.建立健全相關(guān)法律規(guī)范首先，區(qū)分消費信貸與商業(yè)信貸。由于其他國家對非吸儲類放貸人的監(jiān)管一般都區(qū)分商業(yè)信貸與消費信貸，對商業(yè)信貸的監(jiān)管遠遠弱于后者。因此，國內(nèi)應(yīng)當明確區(qū)分商業(yè)信貸和消費信貸。消費信貸中作為信貸對象的個人缺乏資金交易和商業(yè)談判的經(jīng)驗，風險的防范意識與抵御能力較差，在交易中處于弱勢，對消費類非吸儲放貸人理應(yīng)加強監(jiān)管。而在商業(yè)信貸中，作為信貸對象的企業(yè)有較為規(guī)范的財務(wù)制度和信息披露機制，具有較高的風險意識抗風險能力，監(jiān)管力度可相應(yīng)減弱。因此，我國對非吸儲類放貸人的監(jiān)管也應(yīng)以商業(yè)信貸和消費信貸的區(qū)分為前提。其次，制定《放貸人條例》統(tǒng)一規(guī)制發(fā)薪日貸款放貸行為。除了美國，澳大利亞、新加坡和英國等均有相應(yīng)信貸法對國內(nèi)整合發(fā)薪日貸款市場進行原則性監(jiān)管。雖然民間小額信貸應(yīng)當著重間接調(diào)控和自律監(jiān)管，但在各類民間貸款不斷發(fā)展，各省立法水平參差不齊的情況下，制定原則性的放貸人監(jiān)管規(guī)范是必要的，如明確放貸人準入標準、退出機制等。而對于具體放貸方式、利率限制等具體規(guī)則應(yīng)當由各省根據(jù)實際情況自行確定。3.設(shè)立放貸人準入門檻前文分析的國家均設(shè)立了放貸人準入制度，并且對提出申請的放貸人進行實質(zhì)審核。因此，發(fā)展國內(nèi)小額信貸，尤其是發(fā)薪日貸款，應(yīng)當對放貸人進行準入監(jiān)管，完善行業(yè)準入制度，確立發(fā)薪日貸款放貸人準入的許可制。綜合上述國家對于放貸人的準入規(guī)則，總結(jié)出以下幾點為我國提供借鑒：（1）申請人需要按照法律規(guī)定提供申報材料，并由監(jiān)管部門進行審核。在確定申請人需要符合的條件（如用于發(fā)放貸款的自有資金來源，有些地區(qū)還對凈資產(chǎn)、保證金等提出限制）外，大部分地區(qū)還規(guī)定了限制性條件，如有地區(qū)針對申請人為自然人或法人身份進行限制性準入規(guī)定，如自然人之前有過違法行為或從事同類業(yè)務(wù)出現(xiàn)違規(guī)行為而受到處罰等，該主體的申請可能被拒絕。（2）放貸人必須定期提交報告，且定期換發(fā)執(zhí)照。澳大利亞、新加坡等國家都要求放貸人提供年度報告，審核通過后更換營業(yè)執(zhí)照，才能繼續(xù)存續(xù)經(jīng)營。（3）禁止在申請注冊地點以外的地方開展放貸業(yè)務(wù)。不論是美國各州還是新加坡，都要求放貸人只能在所申請的地區(qū)開展放貸業(yè)務(wù)，禁止在未注冊的其他地區(qū)發(fā)放貸款，具有強烈的地域性。但在互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)達的今天，設(shè)置地域限制很可能對基于互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)放貸的放貸人產(chǎn)生影響，因此可以對互聯(lián)網(wǎng)金融采取更為嚴格的準入要求，兼擴大其放貸范圍。四、結(jié)語綜上所述，發(fā)薪日貸款作為一種年輕的消費信貸產(chǎn)品，有其存在的合理性和發(fā)展空間。目前大部分國家通過法律認可了發(fā)薪日貸款，并對其進行一系列的監(jiān)管規(guī)制。對放貸人的監(jiān)管嚴格與否直接決定這發(fā)薪日貸款的市場空間。如在發(fā)薪日貸款監(jiān)管較為寬松的美國部分州和英國，發(fā)薪日貸款發(fā)展較為迅速，規(guī)模較大；而在監(jiān)管較為嚴格的澳大利亞，發(fā)薪日貸款的發(fā)展受到了極大限制。在國內(nèi)，發(fā)薪日貸款起步較晚，受到互聯(lián)網(wǎng)金融的影響，短時期內(nèi)迅速發(fā)展，已經(jīng)形成一定規(guī)模。早日設(shè)立法律規(guī)定對放貸人進行監(jiān)管，對促進消費金融產(chǎn)品多樣化、滿足不同的借貸需求有著重要作用。通過各國對于發(fā)薪日貸款放貸人的監(jiān)管實踐，在承認發(fā)薪日貸款的存在合法的前提下，對放貸人及其行為進行監(jiān)管，能夠促進發(fā)薪日貸款良性發(fā)展，為消費者提供更多樣化的金融服務(wù)。注釋：[1]國內(nèi)的金融體系主要由兩部分構(gòu)成，一部分是包括商業(yè)銀行、證券市場、政策性金融機構(gòu)等在內(nèi)的金融主體；另一部分是“非正規(guī)金融”，包括民間借貸、典當行、私人錢莊等主體。[2]殷莉：《中國放貸人監(jiān)管乏力制度建設(shè)》，華東政法大學碩士學位論文，2014年。[3]劉萍，孫天綺，張韶華：《有關(guān)美國非吸收存款類放貸人(NDTL)的考察報告》，《西部金融》，2008年第9期[4]同注3。[5]同注3。[6]此一系列法律及修正案包括《國家消費信貸保護法2009》、《消費信貸保護法修正案2012》、《國家消費信貸保護修正案（小額貸款合同）規(guī)定2014》。[7]National Consumer Credit ProtectionAct 2009，（NationalCredit Act），NCCA[8] 在英國，公平貿(mào)易辦公室（the Office of Fair Trading）負責資質(zhì)的許可。[9]但亞利桑那州、阿肯色州、康涅狄格州、佐治亞州、緬因州、馬里蘭州、新罕布什爾州、新澤西州、紐約州、北卡羅來納州、賓夕法尼亞州、佛蒙特州、西弗吉尼亞州，這 13 個州的法律明文規(guī)定發(fā)薪日信貸屬非法。[10]發(fā)薪日信貸在佐治亞州不但非法，且屬于嚴重的刑事犯罪，會被以詐騙罪提起集體訴訟。[11]劉植榮：《美國對小額信貸的管理》，《新金融觀察》，2012年3月。[12]紐約州法律禁止無授權(quán)的放貸人向借款人貸款的年利率超過16%，超過25%即為犯罪。[13]見注4[14]整理自加利福尼亞業(yè)務(wù)監(jiān)督部官網(wǎng)：http://www.dbo.ca.gov/Licensees/Payday_Lenders/FAQs.asp#b1；最后訪問日期：2016年6月26日。[15]參見英國金融行為監(jiān)管局網(wǎng)站：http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140525130048/http://www.fca.org.uk/firms/firm-types/consumer-credit[16] FCA要求小貸公司采取合理措施確保由信貸經(jīng)紀人介紹的潛在客戶是被以合適的方式介紹的。除非是根據(jù)合同約定向信用調(diào)查機構(gòu)提供該消費者的負債情況，禁止公司向任何第三方提供客戶的信息資料。[17]FCA認為，HCSTC公司普遍存在變量控制環(huán)境的不足，比如IT系統(tǒng)未能防止重復交易或者在錯誤計算利息時使客戶發(fā)生的損失。因此FCA要求HCSTC公司有必要的風險管理機制，對可能的風險進行管控。要求有至少一名FCA批準的誠實、名聲好、有能力、財務(wù)條件穩(wěn)健的風控人員，有內(nèi)部風控系統(tǒng)，定期報告數(shù)據(jù)和公布訴訟情況。[18]范曉：《澳大利亞發(fā)薪日貸款運行機制及監(jiān)管模式研究》，《法律與新金融》，2017年4月[19]法定授權(quán)存款機構(gòu)(Authorised Deposit-TakingInstitution, ADIs)是澳大利亞《1959年銀行法》中提出的術(shù)語，是澳大利亞政府根據(jù)《1959年銀行法》授權(quán)接受存款的公司。法定授權(quán)存款機構(gòu)包括銀行、建筑協(xié)會和信用社，此外則是非法定授權(quán)存款機構(gòu)。[20]趙瑩、雷興虎：《新加坡<放貸人法案>及其對我國民間借貸立法的啟示》，《江漢論壇》，2014年6月。[21]所謂“非存款類放貸組織”，是指經(jīng)營放貸業(yè)務(wù)但不吸收公眾存款的機構(gòu)，即國際上通稱的“放貸人機構(gòu)”，屬于非銀行類放貸機構(gòu)。[22]各國監(jiān)管機構(gòu)具體見表2：部分國家放貸人資質(zhì)許可機構(gòu)。

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